Dobrochna Bach-Golecka, O deficycie transpozycji. Refleksje na temat transpozycji prawa europejskiego w Polsce - Część 1
- Details
- Category: Polityki publiczne
- Published on Friday, 10 January 2014 13:21
- Written by Super User
- Hits: 76694
- Dobrochna Bach-Golecka, O deficycie transpozycji. Refleksje na temat transpozycji prawa europejskiego w Polsce
- Część 1: Prawo europejskie a prawo polskie. Podstawy wzajemnych relacji
- Część 2: Rekomendacje europejskie o transpozycji dyrektyw. Zjawisko deficytu transpozycji
- Część 3: Diagnoza stanu transpozycji prawa europejskiego w Polsce
- Część 4: Podsumowanie - perspektywy zmian
- All Pages
Wydaje się, że dla prawidłowego umiejscowienia problematyki transpozycji prawa europejskiego w Polsce korzystne będzie przedstawienie ogólnych zasad stosowania prawa Unii Europejskiej na płaszczyźnie krajowej. W tym kontekście w doktrynie przedstawiane są różne katalogi zasad[3], jak przykładowo: zasada autonomii prawa europejskiego, zasada przyznania (kompetencji powierzonych), zasada pomocniczości (subsydiarności), zasada pierwszeństwa prawa europejskiego, zasada skutku pośredniego i bezpośredniego, zasada odpowiedzialności odszkodowawczej.
Wydaje się, że w ramach problematyki transpozycji prawa europejskiego do prawa krajowego istotne są następujące zasady: reguła przyznania (kompetencji powierzonych), zasady pomocniczości i proporcjonalności, zasada skutku pośredniego oraz zasada pierwszeństwa prawa europejskiego. Pierwsze trzy zasady – przyznania, pomocniczości i proporcjonalności – są związane z określeniem podmiotu podejmującego decyzje legislacyjne, z kolei dwie ostatnie – skutku pośredniego oraz pierwszeństwa prawa europejskiego – dotyczą wzajemnych relacji między prawem krajowym a prawem Unii Europejskiej. Zasady te były rozwijane w ramach orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, ale także w ramach orzeczeń wydanych przez krajowe trybunały sądowe, w tym polski Trybunał Konstytucyjny. Korzystne zatem będzie przedstawienie sposobu argumentacji stosowanej przez polski TK odnośnie do zakresu obowiązywania, sposobu rozumienia i stosowania podstawowych zasad prawa europejskiego w Polsce. Analiza ta jest bowiem swoistym „podglebiem” procesów transpozycji w Polsce.
W odniesieniu do reguły przyznania (kompetencji powierzonych) oraz ściśle powiązanej z nią zasady pomocniczości (subsydiarności) istotne są unormowania traktatowe, określone w ramach Traktatu z Lizbony, zawarte w art. 4-5 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 2-6 TfUEspec[4]. Stanowią one o ograniczeniu kompetencji Unii do ściśle określonych „kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów” (art. 5 ust. 2 TUE). Dodatkowo, unormowania traktatowe podkreślają, że wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii należą do państw członkowskich, zaś wykonywanie kompetencji przez Unię podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności.
W tym kontekście polski Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu dotyczącym Traktatu z Lizbony[5] posługuje się pojęciem „tożsamości traktatowej Unii Europejskiej”. Koncepcja Unii Europejskiej wyrażona jest w unormowaniach traktatowych, które przesądzają o jej tożsamości. Koncepcja ta zakłada nieautonomiczny charakter konstrukcji Unii, która jest zależna od woli państw członkowskich. Unia stanowi organizację międzynarodową, będącą związkiem państw członkowskich o zróżnicowanym ustroju wewnętrznym: republik i monarchii, państw unitarnych i federalnych. Owa różnorodność uznawana jest za jedną z przyczyn braku możliwości utworzenia federacji europejskiej, gdyż federacja zakłada analogiczną strukturę wewnętrzną jej komponentów składowych.
Przekazanie wybranych kompetencji na poziom Unii Europejskiej oznacza możliwość podejmowania działań w tych obszarach wyłącznie przez Unię[6]. W tym zakresie państwa członkowskie przekazały wykonywanie kompetencji na rzecz podmiotu międzynarodowego, jakim jest Unia. Polski TK opisuje ten proces w następujący sposób: „(…) w sferze kompetencji przekazanych państwa zrzekły się uprawnienia do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi do trwałego ograniczenia suwerennych praw tych państw, ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracalne, a relacje między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają charakter dynamiczny. Państwa członkowskie przyjęły jedynie zobowiązanie do wspólnego wykonywania funkcji państwowych w dziedzinach objętych współpracą i dopóki utrzymają pełną zdolność do określania form wykonywania funkcji państwowych, współistotną do „określania własnych kompetencji”, pozostaną w świetle prawa międzynarodowego podmiotami suwerennymi”[7].
Trybunał podkreśla zatem element czasu – poprzez sformułowania odnoszące się do nietrwałości przyjętych rozwiązań, braku nieodwracalności oraz dynamicznego charakteru relacji między kompetencjami wyłącznymi Unii a konkurencyjnymi. A contrario, można jednak domniemywać, że przekazanie kompetencji oznacza pozytywne ograniczenie suwerenności państw członkowskich w granicach czasowych dokonanego przekazania. Państwa członkowskie pozostają zatem „panami Traktatu”[8] w zakresie możliwości odwołania przekazania kompetencji oraz powrotu do stanu uprzedniego, status quo ante. W czasie obowiązywania unormowań przekazujących wykonywanie określonych kompetencji na poziom organizacji międzynarodowej, to instytucje Unii podejmują działania w wymienionych obszarach.
Argumentem na rzecz uznania suwerenności państw członkowskich także w kontekście przekazania kompetencji na poziom Unii Europejskiej może być specyfika konstrukcji Unii jako organizacji międzynarodowej. Jej zasadnicze instytucje, jak Rada Europejska, Rada czy Parlament Europejski (PE), stanowią organy reprezentujące bądź przedstawicieli egzekutywy państw członkowskich bądź obywateli Unii, będących obywatelami państw członkowskich. Państwa członkowskie uczestniczą zatem w wykonywaniu kompetencji wyłącznych Unii przez jej instytucje „przedstawicielskie”.
W tym kontekście instytucją o autonomicznym, „europejskim” charakterze jest Komisja Europejska, gdyż powiązania z instytucjami państw członkowskich nie mają charakteru bezpośredniego[9]. Możliwe jest jednak wyodrębnienie sfery oddziaływania państw członkowskich na funkcjonowanie KE w ramach wykonywania przez nią uprawnień wykonawczych. Zgodnie z art. 291 TfUE KE może przyjmować akty prawne dla celu ustalenia jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów unijnych (aktów podstawowych). Proces prawotwórczy Komisji podlega kontroli wykonywanej z jednej strony przez PE i Radę oraz z drugiej strony przez państwa członkowskie[10]. Kontrola instytucji Unii wykonywana jest w ramach tzw. procedury „żółtej kartki”, a zatem wniosku do Komisji o ponowne rozpatrzenie projektu aktu wykonawczego, bez możliwości żądania dokonania zmian lub wycofania projektu przez KE, gdyż zgodnie z postanowieniami rozporządzenia 182/2011 w takim przypadku Komisja dokonuje przeglądu projektu aktu wykonawczego, uwzględniając wyrażone stanowiska, oraz informuje PE oraz Radę o tym, czy zamierza podtrzymać, zmienić lub wycofać projekt aktu. Treść decyzji pozostaje jednak w ramach władztwa dyskrecjonalnego Komisji.
Kontrola dokonywana przez państwa członkowskie związana jest z tzw. procedurami komitologii[11]. W obecnym stanie prawnym obowiązują dwa typy procedur: sprawdzająca (mająca charakter zasadniczy) oraz procedura doradcza (komplementarna). Zgodnie z procedurą sprawdzającą, jeżeli opinia komitetu jest pozytywna, Komisja przyjmuje projekt aktu wykonawczego; jeżeli zaś opinia komitetu jest negatywna, Komisja nie przyjmuje projektu. W przypadku, gdy komitet nie wyda żadnej opinii, Komisja może przyjąć projekt aktu. W niektórych przypadkach przewodniczący komitetu może przedstawić zmienioną wersję projektu aktu wykonawczego temu samemu komitetowi albo przedstawić komitetowi odwoławczemu projekt, który uzyskał negatywną opinię. W odniesieniu do opinii komitetu odwoławczego stosowane są analogiczne zasady „czerwonej kartki”: w przypadku opinii pozytywnej Komisja przyjmuje projekt aktu; jeżeli zaś opinia jest negatywna, Komisja nie przyjmuje projektu. Dodatkowo, Komisja może przyjąć projekt aktu wykonawczego w przypadku, gdy nie została wydana żadna opinia.
W odniesieniu do procedury doradczej, komitet wydaje opinię o projekcie aktu wykonawczego, zaś Komisja decyduje o tym, jaki projekt ma zostać przyjęty. Rozporządzenie 182/2011 stanowi ogólnie, że Komisja jest zobowiązana do uwzględnienia w jak największym stopniu opinii wydanej przez komitet oraz wniosków płynących z dyskusji. Rozporządzenie nie zobowiązuje jednak wprost KE do przyjęcia opinii komitetu.
Rozporządzenie 182/2011 podkreśla rolę przewodniczącego komitetu (z urzędu jest nim przedstawiciel Komisji) dla wypracowania stanowiska kompromisowego, które cieszyłoby się „największym możliwym poparciem”; dodatkowo powinien on także rutynowo wyjaśniać sposób, w jaki wzięto pod uwagę dyskusje i propozycje poprawek. Określona w ten sposób rola przewodniczącego odzwierciedla kulturę organizacyjną Komisji, opartą na wypracowywaniu rozwiązań o otwartej formule, wyrażających ponadnarodowy interes ogólny Unii Europejskiej, ale równocześnie dążących do przynajmniej częściowej realizacji interesów narodowych państw członkowskich[12]. Badania wskazują, że specyficzna kultura organizacyjna Komisji oddziałuje także na przedstawicieli państw członkowskich zasiadających w komitetach[13]. Początkowo postrzegają oni siebie zasadniczo jako reprezentantów interesów narodowych, powołanych do wyrażania w komitecie stanowiska przyjętego przez władze krajowe. Stopniowo auto-percepcja członków komitetu ulega zmianie: najpierw związana jest z postrzeganiem własnych pozycji instytucjonalnych jako niezależnych ekspertów, następnie sfera lojalności przesuwa się w kierunku komitetu jako grupy osób systematycznie współdziałających w celu wypracowania stanowiska wyrażającego zbiorowy, ponadnarodowy interes europejski. Przedstawiciele państw członkowskich jako zintegrowana wspólnota z własnym esprit de corps dążą zatem do opracowania wspólnego stanowiska, do którego następnie starają się przekonać władze krajowe.
Jako remedium na zjawisko zmiany lojalności reprezentantów państw członkowskich można uznać postanowienia rozporządzenia 182/2011 odnoszące się do obowiązku prowadzenia rejestru prac komitetów przez Komisję. Z jednej strony wyrażają one zobowiązania związane z przestrzeganiem zasady transparentności (otwartości)[14], z drugiej strony mogą stanowić instrument kontroli państw członkowskich nad działalnością własnych przedstawicieli w komitetach. KE zobowiązana jest do udostępniania szerokiego zakresu informacji dotyczących prac komitetów, takich jak: wykazu komitetów, porządków dziennych ich posiedzeń, zbiorczych sprawozdań wraz z danymi przedstawicieli państw członkowskich, projektów aktów wykonawczych, wyników głosowań, ostatecznych projektów aktów wykonawczych oraz odpowiednich danych statystycznych. Analiza tych danych może stanowić podstawę dla samodzielnej oceny działań KE, jak również przyczynia się do sprawowania kontroli i ewaluacji aktywności komitetów, dokonywanej przez państwa członkowskie, w sposób niezależny od materiałów dostarczanych przez reprezentanta państwa w komitecie.
Problematyka kontroli procesu integracji europejskiej jest istotna z kilku względów. Po pierwsze, kontrola taka jest konieczna z powodu specyficznych cech procesu integracji, związanych z jej dynamicznym rozwojem, a co za tym idzie niepewnością i ryzykiem dotyczącym nieprzewidywalności przyszłego kształtu instytucjonalnego Unii. Polski Trybunał Konstytucyjny odnosi się do dynamizmu procesu integracji europejskiej przez porównanie cech Traktatu Akcesyjnego i klasycznych umów międzynarodowych. Te ostatnie, zdaniem Trybunału, „(…) zakładały przewidywalność przyszłego funkcjonowania już w momencie zawierania umowy, to system Unii Europejskiej ma charakter dynamiczny. Przewiduje on możliwość zmian treści prawa w porównaniu ze stanem w momencie akcesji. Przewiduje też możliwość ewolucji zasad i zakresu funkcjonowania Unii. W momencie akcesji nie występuje zatem całkowita pewność co do wszystkich elementów dalszego rozwoju. Zarazem jednak kompetencje przekazane przez państwa członkowskie zapewniają wpływ tychże państw na podejmowane działania i decyzje całego systemu. Jest to istotna gwarancja jego prawidłowości i akceptowalności. Decyzja o objęciu przez Unię nowego obszaru działania, w celu osiągnięcia jednego z celów wspólnoty, wymaga wszakże jednomyślności państw członkowskich w rozstrzyganej sprawie”[15].
Po drugie, kontrola procesu integracji europejskiej konieczna jest dla zapewnienia ładu i harmonii prawnej w ramach krajowego systemu prawnego. TK podkreśla, że struktura systemu prawa obowiązującego w Polsce ma charakter wieloskładnikowy (multicentryczny): „(…) obok aktów prawnych, stanowionych przez krajowe (polskie) organy prawodawcze, w Polsce obowiązują i są stosowane także akty prawa międzynarodowego (…). Prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne), kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) – w Parlamencie Europejskim. Na terenie Polski obowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni oraz kooperatywnego współstosowania”[16]. Zdaniem Trybunału, dla zapewnienia ładu i harmonii prawnej w systemie prawa obowiązującego na terytorium Polski, konieczne jest stosowanie odpowiednich metod interpretacji (wykładni) prawa. W tym kontekście w odniesieniu do prawa europejskiego należy stosować specyficzną metodę interpretacji, określaną jako „wykładnia przyjazna dla prawa europejskiego” lub „proeuropejska wykładnia prawa krajowego”.
W doktrynie prawa europejskiego taki typ wykładni określany jest jako zasada skutku pośredniego. Jest ona szczególnie istotna w odniesieniu do implementacji dyrektyw, gdyż uzupełnia środki krajowe przyjęte przez państwo członkowskie dla dokonania transpozycji dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Zasada skutku pośredniego wyodrębniona została w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE; rozumiana jest jako uszczegółowienie zasady lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 TUE. Proeuropejska wykładnia prawa krajowego oznacza zobowiązanie ciążące na organach państwa członkowskiego do takiego stosowania prawa wewnętrznego, w szczególności postanowień specjalnych wprowadzonych w celu wykonywania dyrektywy, które „tak dalece jak jest to możliwe” interpretuje unormowania krajowe „w świetle treści i celu dyrektywy”, aby osiągnąć skutek w niej zamierzony[17]. Trybunał podkreśla, że wszystkie władze państw członkowskich zobowiązane są do zapewnienia pełnej skuteczności postanowień prawa europejskiego; organy władzy wykonawczej i ustawodawczej winny współdziałać w celu skutecznej transpozycji dyrektyw do prawa krajowego, zaś sądy krajowe winny dokonywać wykładni prawa krajowego w świetle brzmienia dyrektywy i realizowanego przez nią celu.
W tym kontekście istotny jest element czasu, określający moment wejścia w życie dyrektywy oraz upływ terminu przeznaczonego dla jej transpozycji. W okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji państwa członkowskie zobowiązane są do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, których charakter poważnie zagrażałby osiągnięciu rezultatu wskazanego przez dyrektywę. Podobne zobowiązanie spoczywa na sądach krajowych, które powinny tak dalece jak jest to możliwe powstrzymywać się od dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w sposób poważnie zagrażający osiągnięciu rezultatu wskazanego w dyrektywie. Z momentem upływu terminu przeznaczonego dla transpozycji dyrektywy państwa członkowskie zobowiązane są do przyjęcia środków krajowych, które skutecznie i w pełni implementują postanowienia aktu europejskiego. W przypadku bezskutecznego upływu terminu dla dokonania transpozycji dyrektywy, sądy krajowe zobowiązane są do „(…) dokonywania wykładni prawa wewnętrznego tak dalece jak jest to możliwe, w świetle brzmienia dyrektywy i realizowanego przez nią celu, tak by osiągnięte zostały rezultaty wskazane dyrektywą, przychylając się do najbardziej zgodnej z tym celem wykładni przepisów krajowych oraz do przedstawienia rozstrzygnięcia zgodnego z postanowieniami tej dyrektywy”[18].
Polski Trybunał Konstytucyjny wskazuje na granice wykładni przyjaznej dla prawa europejskiego w orzeczeniu dotyczącym Traktatu Akcesyjnego[19]. Wskazuje, że nie może ona prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych (wykładnia contra legem) i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych realizowanych przez Konstytucję. „Minimalny i nieprzekraczalny próg”, który nie może zostać zakwestionowany ani obniżony, dotyczy norm Konstytucji w dziedzinie praw i wolności jednostki.
Kontrola procesu integracji europejskiej wyraża się, po trzecie, poprzez zagwarantowanie odpowiedniej alokacji kompetencji, zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności). Traktat o Unii Europejskiej nawiązuje do problematyki kompetencji państw członkowskich w ramach art. 4 ust. 2, zgodnie z którym: „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”. W oparciu o powyższe unormowania traktatowe sądy konstytucyjne państw członkowskich wypracowały pojęcie „tożsamości konstytucyjnej”, odwołującej się do kompetencji, które objęte są zakazem przekazania na poziom ponadnarodowy. Polski TK definiuje termin „tożsamości konstytucyjnej” w następujący sposób: „(…) jest zatem pojęciem wyznaczającym zakres „wyłączenia spod kompetencji przekazania materii należących (…) do „twardego jądra”, kardynalnych dla podstaw ustroju danego państwa (…). Niezależnie od trudności związanych z ustaleniem szczegółowego katalogu kompetencji nieprzekazywalnych, należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem przekazania postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji oraz postanowienia dotyczące praw jednostki wyznaczające tożsamość państwa, w tym w szczególności wymóg zapewnienia ochrony godności człowieka i praw konstytucyjnych, zasadę państwowości, zasadę demokracji, zasadę państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę pomocniczości, a także wymóg zapewnienia lepszej realizacji wartości konstytucyjnych i zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji”[20]. Porównanie obu pojęć: tożsamości narodowej oraz tożsamości konstytucyjnej wskazuje, że wymienione w Traktacie pojęcie tożsamości narodowej ma znaczenie szersze niż wypracowane w orzecznictwie krajowych sądów konstytucyjnych pojęcie tożsamości konstytucyjnej. Tożsamość narodowa zawiera w sobie odniesienia do tożsamości politycznej i konstytucyjnej, ale zawiera także odwołania do odrębności historycznej i kulturowej państw członkowskich.
Na straży poszanowania zasady pomocniczości w kontekście aktywności legislacyjnej Unii zostały postawione parlamenty krajowe. Zgodnie z unormowaniami art. 12 TUE parlamenty państw członkowskich przyczyniają się do „prawidłowego funkcjonowania Unii”[21]. Ich kompetencje związane z udziałem w pierwszej fazie procedury stanowienia prawa europejskiego mają charakter konsultacyjny; parlamenty mogą wydać opinię dotyczącą niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości. Procedura tzw. żółtej kartki zakłada konieczność poddania projektu aktu prawnego ponownej analizie; jednak po jej przeprowadzeniu KE może postanowić o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu. Kompetencje KE mają charakter dyskrecjonalny. Władztwo Komisji jest ograniczone jedynie przez wymóg przedstawienia uzasadnionej opinii określającej przyczyny podtrzymania projektu w niezmienionej formie (onus of justification) oraz analizującej zgodność projektu z zasadą pomocniczości.
Art. 5 ust. 3-4 TUE odnosi się do zasad pomocniczości i proporcjonalności. Zgodnie z zasadą pomocniczości „w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym i lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. (…) Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celów Traktatów”. Zasada pomocniczości zakłada zatem konieczność dokonania odpowiedniej alokacji kompetencji na właściwy poziom podejmowania decyzji. Najniższy szczebel związany jest z jednostką, zakładając jej rudymentarną odpowiedzialność za zaspokajanie swoich potrzeb. W przypadku braku możliwości realizacji potrzeb jednostki możliwa jest interwencja ciał pośredniczących: wspólnot rodziny, znajomych, grup religijnych, stowarzyszeń czy organizacji społeczeństwa obywatelskiego. W przypadku braku możliwości realizacji potrzeb na poziomie „obywatelskim” kompetencje do działania zyskują organy władzy publicznej.
Unormowania traktatowe dotyczące zasady pomocniczości odnoszą się do tzw. pomocniczości wertykalnej, określającej rozdział kompetencji między różne szczeble władz publicznych. W tym kontekście wskazuje się na szczegółowe kryteria dotyczące właściwej alokacji, takie jak: kryterium konieczności (przekazanie kompetencji na wyższy szczebel decyzyjny jest konieczne, gdyż szczeble niższe nie są w stanie zrealizować określonego celu działania); kryterium korzyści (działanie podejmowane przez wyższy szczebel decyzyjny przynosi dodatkową korzyść w porównaniu do działań na niższym szczeblu); kryterium obywatela (decyzje powinny być podejmowane na szczeblu jak najbliższym obywatela); kryterium autonomii (działania podejmowane przez dany szczebel decyzyjny powinny gwarantować sferę wolności jednostki). W ten sposób pojęcie pomocniczości zyskuje także wymiar horyzontalny, związany z poszanowaniem praw jednostki oraz organizacji obywateli oraz zagwarantowaniem ich współudziału w działalności ukierunkowanej na interes ogólny (dobro wspólne), bez konieczności ubiegania się o wyraźne upoważnienie lub zezwolenie władz publicznych. Taka koncepcja subsydiarności związana jest z ideami uspołecznienia państwa oraz określenia zadań „społeczeństwa odpowiedzialnego”, współuczestniczącego w procesie zarządzania sprawami publicznymi. Pewne zalążki takiego rozumienia konstrukcji ustrojowej Unii widoczne są w unormowaniach dotyczących zasad demokratycznych (art. 9-12 TUE). Postanowienia te wskazują, że podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska; decyzje podejmowane są w sposób jak najbardziej otwarty (zgodnie z zasadą transparentności) i zbliżony do obywatela, zaś każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii.
Zgodnie z unormowaniami art. 11 TUE instytucje Unii zobowiązane są do utrzymywania „otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim”. Obywatele mają prawo do uczestniczenia w debacie publicznej, zaś instytucje Unii są zobowiązane do przyjęcia środków wspomagających udział stowarzyszeń obywatelskich w publicznej wymianie poglądów. Komisja Europejska zobowiązana jest ponadto do prowadzenia konsultacji społecznych dla zapewnienia przejrzystości i spójności działań Unii. Traktat z Lizbony uzupełnił regulacje odnoszące się do zasad demokratycznych Unii poprzez wprowadzenie instytucji europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Zgodnie z postanowieniami art. 11 ust. 4 TUE „obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii.”.
Europejska inicjatywa obywatelska stanowi nowy instrument w prawie Unii Europejskiej. Jego podstawowe znaczenie związane jest ze swoistym „uzupełnieniem” mechanizmów demokracji przedstawicielskiej, elementami demokracji bezpośredniej. W tym kontekście inicjatywa zakłada ponadnarodową współpracę i uczestnictwo obywateli w procesie tworzenia inicjatywy, zbierania deklaracji poparcia oraz w kontaktach z KE. Z formalnoprawnego punktu widzenia inicjatywa stanowi słaby instrument demokratyzacji, gdyż jej skutki zbliżone są raczej do konsekwencji petycji: wiążące zobowiązania Komisji do zajęcia się inicjatywą są ograniczone do przesłania danych o charakterze informacyjnym. Inicjatywa nie narusza w tym zakresie władzy dyskrecjonalnej Komisji[22].
Wśród potencjalnych konsekwencji społecznych stosowania inicjatywy można wskazać takie skutki, jak: wzrost aktywności społecznej, poczucie sprawczości obywateli, potencjalne kształtowanie się europejskiego podmiotu zbiorowego (demos), upowszechnienie europejskiej debaty publicznej, większe zaangażowanie mediów. W tym kontekście można wskazać na możliwe ukształtowanie się procesów zmierzających do raportowania o problemach w sposób ponadnarodowy przez mass-media, co przyczynić się może do powstania dyskursu europejskiego. Mechanizm ten może prowadzić do wyrażania i upowszechniania się także opinii eurosceptycznych.
Wśród potencjalnych konsekwencji instytucjonalnych stosowanie inicjatywy obywatelskiej może przyczynić się z jednej strony, do zapoczątkowania i zacieśnienia współpracy organizacji pozarządowych w wymiarze transgranicznym. Potencjalna dynamika instytucjonalna korzystania z europejskiej inicjatywy obywatelskiej dotyczy w szczególności wzmocnienia działań zbiorowych podejmowanych na poziomie UE czy tworzenia europejskich koalicji politycznych. W tym kontekście pewne zagrożenie może wiązać się z możliwością wykorzystania tego instrumentu przez pośredników – grup nacisku, zmierzających do ochrony interesów partykularnych grup gospodarczych czy społecznych. Możliwym zagrożeniem jest także zniekształcenie treści czy celu inicjatywy podczas procesu legislacyjnego. Niewątpliwie, kluczowe znaczenie będzie miało stanowisko KE w odniesieniu do pierwszych inicjatyw, które osiągną wymaganą ilość deklaracji poparcia. W szczególności istotna będzie gotowość Komisji do zainicjowania procesu legislacyjnego zmierzającego do realizacji celów inicjatywy.
Zasada proporcjonalności powiązana jest z zasadą pomocniczości[23]; o ile zasada pomocniczości wskazuje kto ma podjąć dane działanie, zasada proporcjonalności wskazuje jak należy działać, określa zakres i intensywność czynności. Niekiedy dokonuje się także rozróżnienia zasad w oparciu o kryterium czasu: pomocniczość stosowana jest zanim zostanie podjęte działanie przez instytucje Unii, proporcjonalność stosowana jest już po podjęciu danego działania. W tym kontekście zasada proporcjonalności pełni funkcję komplementarną wobec zasady pomocniczości.
Proporcjonalność jest ujmowana w orzecznictwie TSUE jako jedna z ogólnych zasad prawa europejskiego, często w powiązaniu z zasadą pewności prawa. Unormowanie traktatowe odnosi się do instytucji Unii, zakazując podejmowania przez nie działań wykraczających poza zakres konieczny dla osiągnięcia celów. Zasada proporcjonalności wymaga każdorazowego rozważenia czemu służą konkretne kompetencje organów Unii, w powiązaniu z celami integracji europejskiej określonymi w Traktacie. Weryfikacja obejmuje uprawnienie do realizacji celu i jego zasadność w konkretnych okolicznościach oraz wybór służących mu środków, które nie mogą być nadmierne i wykraczać poza to, co konieczne w tym względzie. Wymaga to wykazania nie tylko niezbędności, ale także najmniejszej uciążliwości (dolegliwości) wynikającej z niemożności posłużenia się środkami mniej uciążliwymi. Instytucje Unii posiadają kompetencje do podejmowania wszelkich niezbędnych działań dla egzekwowania przestrzegania prawa, muszą ze szczególną starannością dobierać środki prewencyjne i represyjne.
Proporcjonalność powiązana jest z ogólną ideą rządów prawa, zgodnie z którą władza może podejmować środki wobec obywateli wyłącznie na podstawie normatywnego upoważnienia. Zasada proporcjonalności nakłada dodatkowe kryteria związane z wykonywaniem kompetencji przez instytucje władzy publicznej, przeciwdziałając nadużyciom władzy i korzystaniu z uprawnień w sposób dowolny i arbitralny, niezależnie od celu i przeznaczenia, dla których zostały one wydane. Trybunał Sprawiedliwości UE wskazuje na konieczność stosowania zasady proporcjonalności jako probierza legitymizacji środków podejmowanych przez państwa członkowskie w ramach doktryny wymogów imperatywnych interesu publicznego[24]. Zasada proporcjonalności ogranicza dowolność władz krajowych i chroni przed nadużywaniem klauzul wyłączających lub utrudniających stosowanie norm prawa europejskiego odnoszących się do swobód fundamentalnych.
Po czwarte, kontrola procesu integracji europejskiej wyraża się przez uprawnienia państw członkowskich do dokonywania kontroli prawidłowości przebiegu procesu legislacyjnego Unii. W tym kontekście istotne są unormowania traktatowe (art. 263-264 TfUE), zgodnie z którymi Trybunał Sprawiedliwości UE bada skargi wniesione m.in. przez państwa członkowskie, które kwestionują legalność aktów prawnych przyjętych w ramach procedury ustawodawczej Unii oraz innych aktów instytucji Unii zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Zarzuty stawiane w ramach skargi mogą dotyczyć braku kompetencji organu wydającego dany akt, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia Traktatów lub reguły związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy.
Procedura kontroli legalności aktów prawa europejskiego ma wymiar szerszy niż działanie ukierunkowane wyłącznie na wycofanie z obrotu prawnego aktu obarczonego istotną wadą proceduralną. Kompetencje do sprawowania kontroli nad prawidłowością przebiegu unijnego procesu legislacyjnego wpisują się bowiem w szerszą perspektywę wzajemnych powiązań władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej państw członkowskich oraz instytucji Unii. W tym kontekście krajowa władza ustawodawcza oddziałuje na proces prawotwórczy Unii Europejskiej poprzez procedury związane z przestrzeganiem zasad pomocniczości i proporcjonalności. Władza wykonawcza kontroluje proces prawotwórczy Unii w sposób bardziej bezpośredni, poprzez udział przedstawicieli krajowej egzekutywy w wykonywaniu kompetencji instytucji Unii. Władza sądownicza uczestniczy w dokonywaniu oceny legalności aktów prawa europejskiego poprzez procedurę pytań prejudycjalnych, kierowanych do TSUE na podstawie art. 267 TfUE, dotyczących ważności i wykładni aktów prawa unijnego.
Dodatkowy wymiar związany z kontrolą legalności aktów prawa europejskiego odnosi się do zjawiska wzajemnego dialogu sądów konstytucyjnych państw członkowskich oraz Trybunału Sprawiedliwości UE. W tym kontekście możliwe jest wyodrębnienie dialogu horyzontalnego, odnoszącego się do pewnej wspólnoty sądów konstytucyjnych państw członkowskich oraz dialogu wertykalnego, odnoszącego się do relacji między sądami krajowymi a TSUE. Dialog horyzontalny związany jest ze zjawiskiem przenikania się argumentacji, linii rozumowania, analizy unormowań europejskich w orzecznictwie krajowych sądów konstytucyjnych. Ich praktyka orzecznicza wskazuje w coraz większym stopniu na uwzględnianie w treści wyroku wymiaru komparatystycznego, zakładającego bieżącą wzajemną znajomość treści wydawanych orzeczeń oraz chęć nawiązania do nich w kolejnych wyrokach[25]. Dialog wertykalny dotyczy reakcji sądów konstytucyjnych państw członkowskich na orzeczenia TSUE, odnoszące się do zasad stosowania prawa europejskiego czy dokonujące wiążącej wykładni prawa unijnego.
Przykładami orzeczeń sądów konstytucyjnych, w ramach których trybunały krajowe nawiązują do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i zajmują własne stanowisko w sprawie, mogą być wyroki dotyczące zasady pierwszeństwa prawa europejskiego. Polski Trybunał Konstytucyjny wyraził swoje stanowisko odnoszące się do zasady pierwszeństwa w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. dotyczącym Traktatu Akcesyjnego[26]. TK podkreślił wyłączne kompetencje TSUE do orzekania o ważności i wykładni prawa europejskiego. Podkreśla jednak, że wykładnia dokonywana przez Trybunał powinna: „(…) mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje – po stronie ETS – powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych”[27]. Polski TK odnosi się do zasady lojalnej współpracy, wyrażonej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Ówczesne regulacje traktatowe stanowiły expressis verbis jedynie o zobowiązaniu państw członkowskich do podejmowania środków sprzyjających osiąganiu celów integracji i powstrzymywania się od podejmowania środków mogących zagrozić urzeczywistnieniu tych celów, bez odniesienia do analogicznych zobowiązań ciążących na instytucjach Unii. W tym kontekście polski Trybunał stwierdza, że adresatami zasady solidarności z art. 10 TWE są także instytucje Unii, a w szczególności Trybunał Sprawiedliwości[28].
Założenie to implikuje po stronie TSUE powinność respektowania krajowych systemów prawnych, wyrażanych w szczególności przez wspólne tradycje konstytucyjne państw członkowskich. Polski TK podkreśla, że: „(…) prawo wspólnotowe nie powstaje więc w abstrakcyjnej oraz wolnej od wpływu państw członkowskich i ich społeczności przestrzeni europejskiej. Nie jest tworzone w sposób arbitralny przez instytucje europejskie. Stanowi natomiast efekt wspólnych działań państw członkowskich”[29]. W tym kontekście TK podkreśla, że ze względu na wspólność założeń i wartości prawa krajowego oraz prawa europejskiego, prawdopodobieństwo wystąpienia nieusuwalnej sprzeczności między normą Konstytucji a normą prawa europejskiego jest niewielkie. Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale może ona pojawić się wyjątkowo, także ze względu na stosowanie wykładni prawa krajowego przyjaznej dla prawa europejskiego.
Polski TK odnosi się do zasady pierwszeństwa wypracowanej w ramach orzecznictwa TSUE i podkreśla wysoką rangę przyznawaną tej zasadzie przez europejski Trybunał. TK stwierdza, że: „(…) taki stan rzeczy jest uzasadniany celami integracji europejskiej oraz potrzebami tworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni prawnej. Zasada ta stanowi niewątpliwie wyraz dążeń do zagwarantowania jednolitego stosowania i egzekucji prawa europejskiego. Nie ona jednak – na zasadzie wyłączności – determinuje ostateczne decyzje podejmowane przez suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy wspólnotowym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną. (…) Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować”[30].
Przytoczona powyżej in extenso argumentacja polskiego TK wskazuje, że nie uznaje on bezwarunkowego „automatyzmu” obowiązywania prawa europejskiego na terytorium Polski. W tym kontekście podkreśla on znaczenie kompetencji nadzorczych państw członkowskich, związanych z zapewnieniem prawidłowości procesu prawotwórczego Unii. Uprawnienia te nie zostały całkowicie przekazane na poziom instytucji Unii, gdyż „(…) państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego”[31].
Zasada pierwszeństwa prawa europejskiego nie stanowi reguły absolutnej, gdyż TSUE dopuszcza możliwość modyfikacji regulacji unijnych przez poszczególne państwa członkowskie. Przykładem takiego dozwolonego zróżnicowania mogą być środki krajowe ograniczające zakres stosowania swobód fundamentalnych w odniesieniu do działań sprzecznych z zasadami porządku publicznego czy moralności publicznej[32]. Trybunał podkreśla, że prawo europejskie nie narzuca państwom członkowskim jednolitej skali wartości w odniesieniu do oceny zachowania, które może być uważane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Czynniki natury moralnej, religijnej lub kulturowej, jak również szkodliwe konsekwencje danej działalności, zarówno dla jednostki, jak i społeczeństwa, mogą służyć jako uzasadnienie istnienia po stronie władz krajowych pewnego rodzaju marginesu uznania (margin of appreciation), wystarczającego do uzdolnienia owych władz do określenia, czego wymaga ochrona praw jednostki oraz zachowanie porządku publicznego. W tym zakresie decyzja dotycząca zakazania, ograniczenia bądź dopuszczenia określonej działalności powinna być podjęta przez władzę ustawodawczą. Parlament jako organ władzy o charakterze przedstawicielskim wyraża system wartości obowiązujący w danym społeczeństwie. Trybunał podkreśla, że nie może zastępować swoim osądem sprawy wyboru dokonanego przez władze ustawodawcze danego państwa członkowskiego.
Kompetencje władz krajowych do określenia zakresu ograniczeń danej działalności, mających charakter prewencyjny oraz ochronny, stanowią niejako o „władzy osądzania” (power of assessment). Państwa członkowskie mogą zakazać częściowo lub całkowicie prowadzenia konkretnej działalności na swoim terytorium, mogą także ją jedynie ograniczyć, wraz z ustanowieniem instrumentów kontrolnych. Możliwe jest zatem współistnienie wielu różnych regulacji prawnych dotyczących tej samej działalności gospodarczej w poszczególnych krajach Unii Europejskiej. Owe unormowania winny być oceniane w świetle celów, jakie mają osiągnąć.
Środki restrykcyjne przyjmowane przez władze krajowe powinny spełniać ogólne wymogi sprecyzowane w orzecznictwie Trybunału[33]. Wszelkie ograniczenia muszą zatem być uzasadnione wymogami imperatywnymi interesu publicznego, muszą być odpowiednie dla osiągnięcia zakładanego celu oraz nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia, zgodnie z zasadą proporcjonalności. Ponadto, muszą być stosowane bez dyskryminacji. Niemożliwe jest powoływanie się na argumenty wyłącznie finansowe. Muszą być interpretowane w odniesieniu do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności praw podstawowych.
Zróżnicowanie zakresu obowiązywania norm prawa europejskiego w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich może być związane z modyfikacjami przyjętymi na etapie negocjacji zmian Traktatów. W tym kontekście można wskazać unormowania Protokołu nr 30 w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa. Protokół został wynegocjowany przez Wielką Brytanię, jednak w czerwcu 2007 r. Polska i Irlandia zastrzegły sobie możliwość przystąpienia do Protokołu brytyjskiego[34]. Z możliwości tej skorzystała jedynie Polska. Przystąpienie Polski do Protokołu było uzasadniane obawami przed możliwą rozszerzającą wykładnią Karty przez TSUE. Protokół miał także stanowić zabezpieczenie przed przyznaniem sobie przez Unię nowych kompetencji, naruszających unormowania krajowe w sprawach „wrażliwych” moralnie, jak problematyki aborcji, regulacji związków homoseksualnych czy nadmiernego poszerzenia norm antydyskryminacyjnych. Dodatkowym impulsem do przystąpienia do Protokołu były obawy związane z możliwością wykorzystania postanowień Karty dla odzyskiwania nieruchomości w Polsce przez osoby narodowości niemieckiej. Wydaje się, że podobne motywy kierowały także władzami czeskimi, które w październiku 2009 r. na szczycie Rady Europejskiej doprowadziły do uzgodnienia przystąpienia Republiki Czeskiej do Protokołu polsko-brytyjskiego w momencie akcesji Chorwacji do UE. Obecnie zatem stosowanie Karty Praw Podstawowych w odniesieniu do Polski, Wielkiej Brytanii oraz Czech ma charakter zmodyfikowany przez konieczność uwzględnienia treści Protokołu nr 30.
W podsumowaniu rozważań poświęconych wzajemnym relacjom prawa krajowego i prawa europejskiego należy podkreślić kilka kwestii. Po pierwsze, organy krajowe i instytucje Unii są zobowiązane do podejmowania wzajemnej lojalnej współpracy, okazywania szacunku i udzielania wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów. W kontekście problematyki związanej z transpozycją prawa europejskiego do prawa krajowego, owa współzależność dotyczy z jednej strony współpracy w procesie legislacyjnym zmierzającym do przejęcia dyrektyw na poziomie Unii, z drugiej strony zapewnienia jednolitego stosowania prawa europejskiego w państwach członkowskich. Jednolitość stosowania wyraża się w nakazie nie tylko obowiązywania regulacji analogicznych pod względem treści, ale także zapewnienia równoczesnego stosowania prawa unijnego (jednolitość pod względem czasu).
Po drugie, państwa członkowskie zachowują instrumenty kontroli i oceny legalności aktów prawa unijnego. Kontrola ta zakłada współpracę krajów członkowskich z Trybunałem Sprawiedliwości UE. Po trzecie należy podkreślić, że co do zasady państwa członkowskie cieszą się autonomią dotyczącą wyboru środków transpozycji, ograniczoną jednak postanowieniami dyrektyw dotyczących wyniku, jaki ma zostać osiągnięty oraz terminu, do którego należy przyjąć działania implementacyjne. W przypadku braku transpozycji, opóźnień w transpozycji lub transpozycji niepełnej państwo członkowskie uchybia jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów (art. 258 TfUE).