Dušan Šrámek, Regulacje dotyczące energetyki, Urząd Regulacji Energetyki (URE) i boom fotowoltaiki
- Details
- Category: Polityki publiczne
- Published on Thursday, 16 January 2014 03:07
- Written by Super User
- Hits: 29174
I. Ramy regulacyjne
Dla zrozumienia powodów i warunków powoływania do życia krajowych instytucji regulacyjnych, należy najpierw przyjrzeć się roli energetyki w dziedzinie gospodarki oraz temu, jak stopniowo kształtował się obecny rynek energii.
Energetyka jest krwioobiegiem każdej gospodarki. Metafora niezbyt oryginalna, niemniej trafna. Pierwszorzędne nie jest to, jakie produkty gospodarka – przemysł, rolnictwo czy usługi – tworzy. Istotne jest, że do produkcji zawsze wykorzystuje energię. Polityka energetyczna państwa, ceny energii, przy których gospodarka krajowa funkcjonuje i jest konkurencyjna na rynkach światowych, stała się tym samym znaczącą, a nawet jedną z głównych polityk rządowych. To jest zasadniczy polityczny powód istnienia regulacji energetyki. Istotnym czynnikiem jest również fakt, że państwo przejęło odpowiedzialność za dystrybucję i politykę cenową w zakresie dystrybucji energii dla gospodarstw domowych, przez co oczywiście wzrosło zapotrzebowanie na kolejne regulacje, gdyż polityka energetyczna zaczęła odzwierciedlać również sprawy stabilności socjalnej i spójności całego społeczeństwa. Nie jest więc zaskakujące, że nacjonalizacja zasobów węgla jako jedynego odpowiedniego źródła energii na starym lądzie była w minionym wieku jednym z podstawowych postulatów demokratycznych i socjalistycznych partii i rządów.
Energetyka jako interes publiczny
Do czasów rewolucji przemysłowej istniały tylko lokalne źródła energii, na dodatek w ograniczonych zasobach. Początek rewolucji przemysłowej łączył się z poszukiwaniem i znajdowaniem nowych, łatwiej dostępnych źródeł energii. Te nowe źródła były wprawdzie bardziej efektywne, jednak zarówno w przypadku węgla, ropy naftowej, gazu ziemnego czy uranu, nierównomiernie rozmieszczone. Wywołało to tendencję do możliwie najwyższego stopnia autarkii w zarządzaniu energetyką i do starań państwa, by objąć nadzór nad produkcją, przesyłem i dystrybucją jak największej gamy źródeł energii. Jednym z decydujących czynników w polityce poszczególnych państw narodowych i w geopolityce stało się dysponowanie zasobami energetycznymi. Wystarczy przypomnieć sobie walkę pokonanych Niemiec o kontrolę nad złożami węgla po I wojnie światowej (okupacja Zagłębia Ruhry, plebiscyt na Górnym Śląsku), kryzys naftowy w latach siedemdziesiątych XX wieku jako odpowiedź krajów arabskich na wsparcie Zachodu udzielane Izraelowi czy nieudaną próbę aneksji Kuwejtu przez Irak Saddama. W kontekście europejskim, który dotknął również Czechy, energetyka jako „kontynuacja polityki innymi środkami” przejawiła się w 2009 r. podczas słynnego kryzysu noworocznego w dostawach gazu ziemnego z Rosji przez Ukrainę. Czeski rząd w najbliższej przyszłości stanie przed decyzją o tym, kto otrzyma zlecenie rozbudowy elektrowni jądrowej Temelín, a decyzja ta będzie odbiciem nie tylko ekonomicznych czy technologicznych aspektów ofert, ale również wymogów bezpieczeństwa narodowego.
Ingerencję względów pozaekonomicznych do procesu decyzyjnego o zamówieniach publicznych dotyczących energetyki należy również uważać za regulację, aczkolwiek leży ona w kompetencji polityki, a nie krajowego organu regulacji energetyki. Zresztą polityka energetyczna stanowi na przykład część oficjalnej polityki bezpieczeństwa Rosji. W Czechach ten aspekt zawiera Koncepcja energetyczna państwa, co wyraźnie wskazuje na jej znaczenie. Potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa narodowego uzasadniają regulację w energetyce w szczególności partie prawicowe. Energetyka pod nadzorem państwa należy więc do agendy rozmaitych podmiotów politycznych, tyle że z różnie wyakcentowanym uzasadnieniem takiego nadzoru.
Regulację energetyki uzasadniają ponadto problemy z systemem przesyłu, spowodowane właśnie tym, że znaleziska, a więc miejsce produkcji niektórych surowców energetycznych (gaz ziemny, ropa), są nawet o tysiące kilometrów oddalone od miejsca odbioru, dokąd należy je najpierw dostarczyć. Ale również konwencjonalne nośniki, takie jak ciepłociągi, konektory gazowe i przewody wysokiego napięcia można instalować tylko z ograniczeniami, co wywołuje dyskusję o własności i zarządzaniu sieciami dystrybucji jako ograniczeniu konkurencji w branży. Stąd też tendencja do regulowania również systemu przesyłowego – patrz niedawne spory dotyczące kierunku i końcówek gazociągów z Rosji czy Azji Środkowej do Europy Środkowej.
Dążenie do poddania produkcji, przesyłu i dystrybucji energii kontroli państwowej czy wręcz do przejęcia ich przez państwo przemieniły więc energetykę w niewątpliwie najbardziej regulowaną gałąź gospodarki narodowej. Tylko część regulacji leży w gestii instytucji regulacyjnych, które mogą mieć wpływ tylko na to, jakie uprawnienia przyzna im prawodawstwo krajowe, a w ostatnich latach również coraz szersza legislacja Unii Europejskiej. Wreszcie należy wziąć pod uwagę regulacje ekologiczne, które w prawodawstwie europejskim pojawiły się w związku z walką z tak zwanym globalnym ociepleniem.
Przyczyny powstania krajowych instytucji regulacyjnych
Państwowy nadzór nad energetyką w przeszłości w sposób naturalny prowadził do powstania krajowych monopoli energetycznych, ograniczających prawa wejścia do tej gałęzi. W Republice Czeskiej była to głównie próba stworzenia tak zwanego „superČEZ”-u, a więc próba formowania giganta energetycznego, obejmującego zarówno produkcję i przesył, jak i dystrybucję. Naturalnie było to sprzeczne z wyznaczonym celem swobodnego przepływu w obrębie UE. Instytucje europejskie, a pod ich presją narodowe rządy, podejmują więc stopniowo szereg działań legislacyjnych i administracyjnych, mających na celu stopniowy „unbundling”, tj. faktyczny i księgowy podział produkcji, przesyłu i dystrybucji, w celu zwiększenia konkurencji na poszczególnych narodowych rynkach. Oprócz urzędów antymonopolowych tworzą się więc niezależne od rządu krajowe instytucje regulacyjne. Stopniowo przejmują one zarówno zarządzanie koncesjami, jak i regulację cen. W ten sposób, paradoksalnie, instytucje regulacyjne w dziedzinie energetyki działają pod wieloma względami jako deregulator rynku, co przy spełnieniu określonych warunków pozwala jakimkolwiek kandydatom wejść w tę dziedzinę gospodarki, a także określa ceny energii na podstawie faktycznie poniesionych kosztów.
Po przyjęciu przepisów dotyczących ochrony środowiska, instytucje regulacyjne stają się jednocześnie regulatorem subsydiowanych cen odnawialnych źródeł energii oraz warunków, na których uruchamia się eksploatację tych źródeł. Jak zobaczymy w następnych rozdziałach, ich rola w tym przypadku jest jednak bardzo ograniczona. W przypadku prawodawstwa, które jest umyślnie lub nieświadomie złe, mają one tylko minimalne możliwości ograniczenia negatywnych skutków społecznych.
II. Historia działalności i rozwoju kompetencji Urzędu Regulacji Energetyki (URE)
URE przez dwanaście lat swojego istnienia przeszedł szereg zmian, polegających na stopniowym wdrażaniu różnych agend regulacji, zgodnie z ustawodawstwem krajowym, jak również europejskim. Do głównych obowiązków URE należy przede wszystkim promowanie konkurencji, promowanie wykorzystywania odnawialnych źródeł energii (OŹE) i wtórnych nośników energii, i wreszcie ochrona interesów konsumentów w tych obszarach sektora energetycznego, gdzie nie jest możliwa pełna konkurencja – np. w przypadku energii elektrycznej dostarczanej poprzez „druty”, gdyż URE corocznie ustala ceny dystrybucji.
URE jest też uprawniony do wydawania licencji dostawcom energii elektrycznej i gazu, a także do zmiany lub anulowania licencji. Obowiązkiem URE jest również sprawdzanie, czy licencjobiorcy dotrzymują swoje zobowiązania. W przeciwnym przypadku, urząd może nawet nakładać kary finansowe. Corocznie URE przedstawia rządowi i zgromadzeniu narodowemu sprawozdanie ze swojej działalności i gospodarowania.
Oprócz wyżej wymienionych zadań, zadaniem URE jest na przykład regulacja cen za przesył i dystrybucję energii elektrycznej czy ustalanie ceny działalności operatora rynku (OR). Ponadto zajmuje się ustalaniem cen energii elektrycznej i gazu sprzedawców „ostatniej szansy”, a także ustala wysokość dofinansowania cen energii elektrycznej z wtórnych nośników energii i kogeneracji (CHP). Cena ta podlega raz w roku korekcie, w zależności od zmian cen na rynku energii elektrycznej, jak i zmian cen pierwotnych źródeł energii oraz wydajności produkcji.
URE z siedzibą w mieście Jihlava (południowe Czechy) rozpoczął działalność jako nowa instytucja centralnej administracji rządowej w 2001 r. Zakres działalności URE zdefiniowano zgodnie z tzw. Prawem energetycznym (DzU 2000, nr 458 z późniejszymi zmianami), a urząd na podstawie tej ustawy działa jako organ administracji do spraw regulacji energetyki.
Do jego głównych zadań od początku należało w szczególności:
- ochrona praw i interesów konsumenta,
- nacisk na jakość i niezawodność dostaw dla odbiorców,
- promowanie konkurencji w energetyce,
- usprawnienie działalności przedsiębiorstw energetycznych,
- stabilność poziomu cen.
Charakterystyczną cechą początkowego okresu rozwoju rynków energii w Czechach była postępująca liberalizacja elektroenergetyki i gazownictwa, oparta na zaistniałych funkcjonalnych ramach regulacji. W 2001 r., URE spełniał następujące podstawowe funkcje:
- zakończenie prac nad przepisami wykonawczymi Prawa energetycznego, zapewnienie funkcjonalnych warunków liberalizacji rynków energii;
- zakończenie procesu ustanawiania właściwych cen energii elektrycznej i gazu,
- wzmocnienie skutecznych działań URE.
Zadania te były częścią realizacji priorytetów Narodowego programu przygotowania Republiki Czeskiej do członkostwa w Unii Europejskiej.
Rok 2002
Był to pierwszy rok etapu otwierania rynku energii elektrycznej, dla którego konieczne było opracowanie nowych ram regulacyjnych, zgodnych z polityką energetyczną państwa, a zwłaszcza nowej struktury cen energii elektrycznej. W tym samym roku rozpoczęto również prace nad zasadami rynku gazu, a także:
- napełnił się Fundusz regulacji energetyki;
- zakończono proces konwersji tzw. „autoryzacji” (państwowej licencji na prowadzenie działalności w zakresie energetyki), wydawanych po 1994 r. na koncesje;
- w zakresie cen, w przypadku energii elektrycznej i gazu ziemnego wprowadzono ceny regionalne, za wyjątkiem cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych;
- ogłoszono cele I okresu regulacyjnego (2002-2004).
Rok 2003
W trzecim roku działalności URE nastąpił punkt zwrotny w prawodawstwie UE – zmieniono warunki i strukturę wewnętrznych rynków energii, w tym formę wsparcia dla korzystania z odnawialnych źródeł energii i dla transgranicznej wymiany energii elektrycznej w ramach jednolitego rynku UE.
URE został pełnoprawnym członkiem Rady Europejskich Regulatorów Energetyki, włącznie z reprezentacją w ciele doradczym regulatorów, współpracujących z Dyrekcją Generalną ds. Energii i Transportu Komisji Europejskiej.
Rok 2004
Ten rok był ważny zwłaszcza z tego względu, że 1 maja 2004 r. Republika Czeska wstąpiła do Unii Europejskiej, a w związku z tym dyrektywy i rozporządzenia WE dotyczące wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu zaczęły obowiązywać również bezpośrednio w naszym kraju. W związku z tym przygotowano nowelizację Prawa energetycznego. Dla URE oznaczało to przeprowadzenie analizy realizacji celów wyznaczonych dla I okresu regulacyjnego i przygotowanie strategii, metodyki oraz określenie szczegółowych parametrów dla II okresu regulacyjnego (2005-2009) w energetyce, gazownictwie i ciepłownictwie.
Rok 2005
- 1 stycznia 2005 r. rozpoczęto pierwszy etap otwierania rynku gazu.
- Kontynuowano liberalizację rynku energii elektrycznej, prawo do wyboru dostawcy uzyskali dodatkowo przedsiębiorcy z kategorii tzw. małych odbiorców.
- Ogłoszono cele II okresu regulacyjnego na lata 2005-2009.
- Nowelizacja Prawa energetycznego (Dz.U. 2004 nr 670) wprowadziła szczegółowe i ukonkretnione regulacje dotyczące działów prawnych, menedżerskich, informatycznych i księgowych (unbundling – rozdzielenie) przedsiębiorstw zapewniających regulowane czynności (przesył energii elektrycznej, przesył gazu i dystrybucja energii elektrycznej i gazu), odróżnionych od nieregulowanej działalności w zakresie produkcji i handlu energią elektryczną i gazem.
- Praca urzędu skupiała się również na doskonaleniu ram prawnych wynikających z ustawy o promowaniu OŹE (Dz.U. 2005 nr 180).
- URE we współpracy z Ministerstwem Przemysłu i Handlu przygotował pierwszy Krajowy raport Republiki Czeskiej na temat elektroenergetyki i gazownictwa za 2004 r., wymagany przez dyrektywy UE.
Rok 2006
- Zrealizowano ostatni etap liberalizacji rynku energii elektrycznej: od 1 stycznia 2006 r. zniesiono kategorię odbiorców chronionych i wszyscy odbiorcy energii elektrycznej stali się uprawnionymi do wyboru własnego dostawcy energii elektrycznej.
- URE nie ustala ostatecznej ceny energii elektrycznej, tylko jej regulowane komponenty.
- URE staje się arbitrem sporów, w których decyduje w ramach postępowania administracyjnego zgodnie z Prawem energetycznym, zarówno we wzajemnych sporach posiadaczy koncesji oraz w ich sporach z klientami, jak i w sporach w innych obszarach elektroenergetyki, gazownictwa i ciepłownictwa.
Rok 2007
- W gazownictwie od 1 stycznia 2007 r. wszyscy klienci, w tym gospodarstwa domowe, stali się uprawnionymi odbiorcami, zdobywając prawo wyboru dostawcy (tak jak w poprzednim roku klienci w dziedzinie elektroenergetyki).
- Unbundling i przekształcanie spółek sektora energetycznego znacząco zmieniły sposób funkcjonowania spółek dystrybucyjnych, zarówno pod kątem organizacyjnych zmian w wyłonionych z nich firmach, jak i aktualizacji wartości firmy i jej późniejszego rozliczenia lub działań outsourcingowych; ostatecznie oznaczały zmianę przepływu środków wynikającego ze stosunków umownych.
- Ogłoszono kampanię Komisji Europejskiej – Rok klienta.
- W ramach przygotowań nowego prawodawstwa europejskiego URE został koordynatorem trzech rozporządzeń Trzeciego pakietu legislacyjnego dotyczącego energetyki i we współpracy z Ministerstwem Przemysłu i Handlu nieformalnym współkoordynatorem nowelizacji dwóch dyrektyw w tym pakiecie.
- Rozpoczęto przygotowanie metodyki dla III okresu regulacyjnego.
Rok 2008
- Kontynuowano przygotowania metodyki dla III okresu regulacyjnego na lata 2010-2014.
- Zakończono prace nad projektem nowelizacji Prawa energetycznego (Dz.U. 2009 nr 158), następnie zatwierdzonym przez rząd. Główne zmiany polegają, między innymi, na transpozycji dyrektyw i rozporządzeń, na uproszczeniu i zmniejszeniu administracyjnych obciążeń przedsiębiorców, na rozwoju stosunków rynkowych w energetyce. Między innymi skonkretyzowano zapisy regulujące kompetencje URE w obszarze regulacji i rozstrzygania sporów między uczestnikami rynku energii elektrycznej i gazu; uwaga skupia się na zwiększeniu bezpieczeństwa, niezawodności i jakości dostaw i na pogodzeniu tych celów ze świadczeniem usług publicznych. Większy nacisk kładzie się na współpracę operatorów systemów przesyłowych z operatorami zagranicznymi w przypadkach, kiedy istnieją połączenia międzysystemowe; nowe rozwiązania dotyczą również organu sprzedawcy „ostatniej szansy”; wprowadzano kolejne poprawki w ramach wspomnianej nowelizacji Prawa energetycznego.
- URE zainicjował stworzenie grupy roboczej do oceny modeli kupna i sprzedaży energii elektrycznej taryfowym odbiorcom z gospodarstw domowych i małych przedsiębiorstw, którzy nie korzystali z możliwości zapewnienia energii elektrycznej na 2010 rok.
- URE nadal brał udział w międzynarodowej współpracy w ramach UE (stworzenie warunków do poprawy funkcji regionalnych rynków energii elektrycznej i gazu oraz stopniowe kształtowanie jednolitego europejskiego rynku energii z oboma towarami) .
Rok 2009
- Weszła w życie szeroka nowelizacja Prawa energetycznego (Dz.U. 2000 nr 458), będąca podstawowym aktem prawnym, kształtującym warunki w energetyce oraz prawa i obowiązki uczestników rynku energii elektrycznej i gazu, czyli zasady funkcjonowania rynku energii. URE znacząco się przyczynił do przygotowania nowelizacji. Dla urzędu wynikły z niej też liczne nowe kompetencje, na przykład modyfikacja zakresu działań URE dotyczących regulacji i rozstrzygania sporów między uczestnikami rynku energii elektrycznej i gazu.
- Promowanie OŹE (odnawialnych źródeł energii) spowodowało bezprecedensowy wzrost ich liczby, szczególnie w dziedzinie elektrowni fotowoltaicznych. Ten fakt, zwłaszcza w połączeniu z istotnymi zmianami w parametrach technicznych i gospodarczych, spowodował, że URE, po konsultacji z Ministerstwem Przemysłu i Handlu oraz Ministerstwem Środowiska opracował i złożył poprawkę do ustawy o promowaniu OŹE (Dz.U. 2005 nr 180).
Rok 2010
- URE w znaczącym stopniu przyczynił się do przygotowania nowelizacji Prawa energetycznego (Dz.U. 2000 nr 458).
- URE zaangażował się też w prace związane z nowelizacją ustawy o promowaniu OŹE (Dz.U. 2005 nr 180).
- Opracowano poprawkę do rozporządzenia w sprawie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, przygotowano nowelizację Regulaminu rynku gazu i Regulaminu rynku energii elektrycznej.
- Działania URE w obszarze koncesji skupiały się, ze względu na wymagania operatorów nowo budowanych zasobów produkcyjnych, na przyznawaniu koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, w szczególności elektrowni fotowoltaicznych.
- Akcentowano ustalanie i stanowienie cen gazu i energii elektrycznej oraz podstawowe zasady regulacji cen w energetyce na 2011 r.
Rok 2011
- Poszerzyły się uprawnienia URE w zakresie nadzoru nad funkcjonowaniem rynków energii elektrycznej i gazu oraz ochrony praw klientów podczas negocjacji umów o warunkach dostawy.
- Zgodnie z nowelizacją Prawa energetycznego nastąpiło przeniesienie uprawnień nadzorczych z Państwowej Inspekcji Energetycznej na URE.
- Pracowano nad projektem połączenia węgierskiego, czeskiego i słowackiego rynku, mającym się przyczynić do stworzenia jednolitego europejskiego rynku energii elektrycznej.
- URE brał udział w przygotowaniu ustawy o promowanych źródłach energii oraz o zmianie niektórych ustaw.
- 18 sierpnia weszła w życie szeroka nowelizacja Prawa energetycznego (Dz.U. 2011 nr 211), obejmująca zwłaszcza zmiany wynikające z dyrektyw tzw. Trzeciego pakietu energetycznego UE. Celem tych zmian jest dalszy rozwój wewnętrznego unijnego rynku energii elektrycznej i gazu oraz skuteczna ochrona praw konsumentów na zliberalizowanym rynku.
Rok 2012
- Realizacja zadań wynikających z rozszerzonych uprawnień będących skutkiem nowelizacji Prawa energetycznego, zwłaszcza przekazania kompetencji kontrolnych Państwowej Inspekcji Energetycznej na rzecz URE;
- przygotowanie ustawy o promowanych źródłach energii;
- zabiegi URE, aby stworzyć równe warunki na rynku energii – wzmocnienie nadzoru rynku energii;
- opracowanie podstawowych zasad etycznego i profesjonalnego postępowania w handlu energią elektryczną i gazem w zakresie świadczenia dostaw tych towarów i powiązanych usług – Kodeks etyki przedsiębiorcy w sektorze energetycznym;
- akcentowanie przez URE ochrony praw konsumentów i klientów – działalność Wydziału ochrony konsumentów;
- kadrowa stabilizacja urzędu;
- dążenie URE do wstrzymania wsparcia dla nowo promowanych źródeł energii od 2014 r.;
- otwarcie nowej filii URE w Ostrawie.
Prezesi URE |
|
Inż. Jana Novotná |
1 stycznia 2001 r. - 7 lutego 2001 r. |
Inż. Pavel Prouza |
8 luty 2001 r. - 21 marca 2001 r. (p.o.) |
Inż. Pavel Brychta |
22 marca 2001 r. - 31 sierpnia 2004 r. |
Inż. Josef Fiřt |
1 września 2004 r. - 4 lipca 2011 r. |
Inż. Alena Vitásková |
od 1 sierpnia 2011 r. |
III. Prawodawstwo Republiki Czeskiej w zakresie odnawialnych źródeł energii, ze szczególnym uwzględnieniem fotowoltaiki i jej wpływu na działalność URE
Na przełomie tysiąclecia przed wejściem do Unii Europejskiej nastąpiła w ramach dwóch przepisów ustawowych i kilku wykonawczych, regulacja wykorzystania odnawialnych źródeł energii i produkcji energii elektrycznej. Chodziło o Prawo energetyczne (Dz.U. 2000 nr 458) oraz ustawę o zarządzaniu energią (Dz.U. 2000 nr 406). Ówczesne ustawodawstwo zapewniało producentom energii elektrycznej z odnawialnych źródeł pierwszeństwo przy zabieganiu o przyłączenie, a także pierwszeństwo zakupu wyprodukowanej energii elektrycznej. Operatorzy sieci przesyłowych mieli obowiązek gwarantować je pomimo wahań wynikających z charakteru odnawialnych źródeł energii. Podwyższone koszty zakupu przełożyły się na koszty dystrybucji. Późniejsze rozporządzenia URE w zakresie wydanych decyzji cenowych ustanawiały minimalne ceny energii z odnawialnych źródeł. Ówczesny system umożliwiał ulgi podatkowe i dofinansowanie z budżetów publicznych.
Strategia wsparcia dla OŹE, obowiązująca do czasu przyjęcia ustawy o OŹE, nie stanowiła dla inwestorów wystarczającej gwarancji bezpieczeństwa, gdyż minimalne ceny zakupu obowiązywały tylko w danym roku. Cały program legislacyjny nie pozwalał więc na znaczącą zmianę w obszarze wykorzystania OŹE. To nastąpiło dopiero po wejściu do UE i obowiązkowej implementacji dyrektywy 2001/77/WE .
Ważnym aktem prawym, który najmocniej wpłynął na politykę OŹE, była ustawa o promowaniu produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii (Dz.U. 2005 nr 180 z dnia 31 marca 2005 r.). Ustawę tę wprowadzono w życie po zwłoce legislacyjnej, podczas której wielokrotnie ją omawiano, i po początkowym niepodpisaniu jej przez prezydenta. Republika Czeska implementowała tym samym dyrektywę 2001/77/WE.
Ustawa w całości zmieniła dotychczasową strategię promowania OŹE, kodyfikując jej nowe metody. Weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2005 r., rok i trzy miesiące po wejściu Republiki Czeskiej do UE. Paragraf pierwszy ustawy określał jej cele, tj. promowanie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w interesie ochrony klimatu i środowiska, nieustanne podwyższanie udziału OŹE, wykorzystanie zasobów naturalnych i promowanie zrównoważonego rozwoju.W pierwszej sekcji przytoczono również indykatywny cel w wysokości 8% energii elektrycznej z OŹE w zużyciu brutto w Republice Czeskiej do 2010 r., do czego miały być stworzone odpowiednie warunki.
W paragrafie drugim zdefiniowano podstawowe pojęcia, tj.: OŹE, którego to pojęcia definicja została zaczerpnięta z dyrektywy, a także biomasa, energia elektryczna z OŹE, zużycie energii elektrycznej brutto, zielony certyfikat i operator regionalnej sieci dystrybucyjnej.
Trzeci paragraf określał przedmiot promowania. W ramach tego programu określono różne rodzaje promowania OŹE według ich rodzaju i wielkości zainstalowanej mocy.
Ważne punkty zawierał paragraf czwarty, określający prawa i obowiązki podmiotów na rynku energii elektrycznej. Ustanowiono obowiązek podłączenia przez operatora systemu przesyłowego czy systemów dystrybucji urządzenia umożliwiającego przesył i dystrybucję energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii (zgodnie z warunkami przyłączenia i dystrybucji określonymi w Prawie energetycznym Dz.U. 2000 nr 458). Obowiązek ten ciążył na operatorze systemu dystrybucji, który miał najniższy koszt przyłączenia (z wyjątkiem przypadku niewystarczającej przepustowości lub ryzyka zagrożenia systemu dystrybucji). Według ustawy, producent energii elektrycznej z OŹE mógł wybrać formę wsparcia w postaci taryf gwarantowanych lub zielonych certyfikatów; zmianę formy wsparcia mógł realizować dopiero rok po dokonaniu wyboru – obowiązywała ona zawsze od dnia 1 stycznia kolejnego roku kalendarzowego.
W przypadku, gdyby producent nie zdecydował się zaoferować energię elektryczną w ramach gwarantowanego zakupu i sprzedawał ją po ustalonej cenie rynkowej, operator systemu dystrybucyjnego czy przesyłowego był zobowiązany uiścić producentom należność z tytułu zielonego certyfikatu. Producent był uprawniony do zielonego certyfikatu również z tytułu zużytej przez niego samego energii elektrycznej z OŹE. Warunki wsparcia, zakupu i ewidencji energii elektrycznej z OŹE określał paragraf piąty.
Paragraf szósty określał zasady ustalania cen zakupu i zielonych certyfikatów. Stanowienie cen zlecono URE, który miał obowiązek ustalić je z góry na każdy rok kalendarzowy, według wskazanych warunków, aby:
- zaistniały warunki dla realizacji celów indykatywnych,
- w przypadku urządzeń dopuszczonych do eksploatacji po dniu wejścia w życie ustawy osiągnięto piętnastoletni zwrot inwestycji,
- dla urządzeń dopuszczonych do eksploatacji po dniu wejścia w życie ustawy utrzymał się minimalny poziom dochodów (z uwzględnieniem indeksu cen przemysłowych) za jednostkę energii elektrycznej przy wsparciu taryfą gwarantowaną przez okres 15 lat od uruchomienia produkcji,
- w przypadku urządzeń dopuszczonych do eksploatacji przed dniem wejścia w życie ustawy utrzymał się przez 15 lat minimalny poziom cen zakupu ustanowiony w tym samym roku (z uwzględnieniem indeksu cen przemysłowych).
Zgodnie z ustawą, URE przy określaniu wartości zielonych certyfikatów był zobowiązany wziąć pod uwagę możliwość sprzedaży energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii na rynku. Przy określaniu cen zakupu i wartości zielonych certyfikatów aspekty poszczególnych OŹE i ustalone wartości nie mogły być niższe o więcej niż 5% w stosunku do poprzedniego roku.
Przed końcem 2010 r. ustawa zmieniła się łącznie cztery razy. W 2009 r., ustawa nr 281/2009 zmieniła paragraf 10 i przepisy dotyczące nakładania kar finansowych. W 2010 r. przeprowadzono łącznie trzy nowelizacje. Pierwszą była ustawa nr 137/2010 z dnia 21 kwietnia 2010 r. Ta nowelizacja umożliwiła URE obniżyć ceny zakupu o więcej niż 5 % w kolejnym roku kalendarzowym, w przypadku, gdyby zwrot inwestycji spadł poniżej 11 lat, z zastosowaniem do stanowienia cen dla urządzeń dopuszczonych do eksploatacji począwszy od 2011 r.
Drugą nowelizacją była w 2010 r. ustawa nr 330/2010, określająca uprawnienie do wsparcia tylko dla elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 30 kWp, umieszczonych na dachach lub zewnętrznych ścianach budynków. Dla źródeł podłączonych do sieci przed terminem wejścia w życie ustawy (1 marca 2011) warunki zakupu określały obowiązujące dotąd przepisy. Jeśli urządzenia funkcjonujące przed końcem 2010 r. bez przyłączenia do sieci, zostaną przyłączone do sieci w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (w tym przypadku ustalono datę 1 stycznia 2011 r.), nadal będą uprawnione do wsparcia.
Ostatnią poprawką w 2010 r. była ustawa nr 402/2010 z dnia 14 grudnia 2010 r. Zmiana ta była najbardziej oczekiwana i miała rozstrzygnąć długą debatę na temat wzrostu cen energii elektrycznej w związku z rozwojem OŹE, zwłaszcza fotowoltaiki. Uchwalono ją pod koniec roku i datą jej wejścia w życie był 1 stycznia 2011 r. Ustawa ta zmieniła przede wszystkim sposób finansowania wsparcia, w które włączyło się państwo jako podmiot udzielający dofinansowania pokrycia dodatkowych kosztów spowodowanych promowaniem energii elektrycznej z OŹE. Wysokość dofinansowania zależy od wybranych środków i pozostała nieuiszczona kwota wpłynie na ceny ostateczne. W celu zdobycia środków na przyznawanie dotacji, państwo wprowadziło w formie podatku opłatę od energii fotowoltaicznej, pobieraną od energii elektrycznej wytwarzanej z promieniowania słonecznego w okresie od 1 stycznia 2010 do 31 grudnia 2013 r. Od podatku zwolniono urządzenia do 30 kWp, umieszczone na dachach i fasadach budynków. Stawka opłaty została ustalona na 26% ceny zakupu i 28% zielonych certyfikatów. Ustawa zmieniła również przepisy podatkowe i wprowadziła 32-procentowe opodatkowanie nabytych nieodpłatnie pozwoleń na emisję gazów cieplarnianych w latach 2011 i 2012. W końcu zmieniono ustawę o ochronie gruntów i wprowadzono opłaty za ich odrolnienie. Zmiana ta została wprowadzona ze względu na zagarnięcie gruntów przez farmy fotowoltaiczne.
W dziedzinie fotowoltaiki ważnym przepisem wykonawczym do ustawy o promowaniu wykorzystania OŹE było obwieszczenie URE nr 475/2005. Zdefiniowało ono podstawowe pojęcia, określiło terminy i szczegóły wyboru formy wsparcia oraz techniczne i ekonomiczne parametry.
Dekret miał określić kompleksowe parametry techniczne i ekonomiczne, zapewniające piętnastoletni okres zwrotu inwestycji, podczas którego producent osiągnie odpowiedni dochód z zainwestowanego kapitału i nieujemną wysokość wartości bieżącej netto przepływów pieniężnych za cały okres użytkowania. Dla fotowoltaiki zakładano piętnastoletnie użytkowanie, ustanowiono minimalną wydajność, koszty inwestycyjne i roczne wykorzystanie zainstalowanej mocy szczytowej. Z powodu zmian w technologii i na rynku fotowoltaicznym obwieszczenie w kolejnych latach trzy razy zmieniano. Zarządzenie nr 364/2007 dostosowało niektóre paragrafy, główną zmianą było jednak rozszerzenie zakładanego okresu użytkowania na 20 lat.
URE prowadzi obecnie kontrolę postępowań administracyjnych, na podstawie których wydawano koncesje na elektrownie fotowoltaiczne. Zdaniem Prezesa URE Aleny Vitáskovej można się spodziewać zakwestionowania nawet 1500 do 2000 zezwoleń. Cała sprawa jest w rękach policji – prezydent Miloš Zeman powołał nawet specjalną grupę dochodzeniową, która bada elektrowoltaiczny boom. Istnieją wręcz poważne przesłanki do sformułowania opinii, że do upadku rządu Petra Nečasa doszło właśnie pod presją fotowoltaicznego lobby, które czuło się zagrożone przez ustawodawstwo ograniczające jego zyski. Znamienny jest fakt, że o domniemaną manipulację postępowaniem administracyjnym obecnie jest oskarżona sama szefowa URE. Ta z kolei wniosła pozew karny przeciwko swoim poprzednikom, został on jednak oddalony.
IV. Zakończenie
Energetyka jest dziś jednym z najmocniej regulowanych sektorów gospodarki, z ograniczoną konkurencją, gdzie na rynku krajowym funkcjonują silni, dominujący gracze, co ma swoje historyczne, polityczne i geograficzne uwarunkowania. Przez to, że UE stopniowo przejmuje kompetencje w tym obszarze, dochodzi do odgórnej, zarządzanej z poziomu instytucji europejskich stopniowej liberalizacji rynków, zarówno w wymiarze ponadpaństwowym, w celu zapewnienia wspólnego rynku energii i stworzenia warunków do wejścia w branży, jaki i w wymiarze wewnątrzpaństwowym. Tu celem jest stopniowa liberalizacja i poszerzenie warunków dla konkurencji zapewniającej osiągalne dla odbiorców ceny energii. Taki był pierwotny powód ustanowienia krajowego organu regulacyjnego w Republice Czeskiej. Za sprawą wprowadzania przepisów związanych z ochroną środowiska, jego władza ulegała stopniowemu wzmacnianiu. Przepisy te dają jednak odwrotny efekt niż zakładano, niszcząc konkurencję z powodu przedkładania niektórych źródeł energii ponad inne. Nic więc dziwnego, że taka polityka powoduje ogromne zakłócenia w funkcjonowaniu rynku, zagrażające w konsekwencji konkurencyjności całej gospodarki i budżetom gospodarstw domowych, jak było w przypadku boomu fotowoltaicznego. To jednak leży poza kompetencjami URE.
Obecny model współpracy tego organu administracyjnego z władzą ustawodawczą okazuje się niewystarczający. Chociaż przedstawiciele URE wielokrotnie ostrzegali przed negatywnymi konsekwencjami przepisów o OŹE, nie miało to żadnego realnego znaczenia. Przy czym URE ma wystarczające uprawnienia, jeszcze poszerzone o szereg uprawnień nadzorczych podczas już wspomnianej ostatniej nowelizacji ustawy Prawa energetycznego. Jest on również obowiązkowym punktem konsultacyjnym w procesie legislacji energetycznej. Pod znakiem zapytania stoi więc korzystanie z tych uprawnień i wzajemna komunikacja między kierownictwem URE z jednej strony, a reprezentacją polityczną ze strony drugiej.
Źródła:
Filip Černoch, Veronika Zapletalová: Energetická politika Evropské unie
Štěpán Krška: Ekonomické dopady podpory výroby energie z fotovoltaických článků v České republice(praca licencjacka)
Strona internetowa Urzędu Regulacji Energetyki (http://www.eru.cz/)
Przekład Lucie Szymanowska
Tekst powstał w ramach projektu „Polska i Republika Czeska – dlaczego nie uczymy się od siebie? Stworzenie dróg wykorzystania doświadczeń kraju sąsiedniego w zakresie rozwiązywania problemów polityk publicznych”, współfinansowanego przez Departament Dyplomacji Publicznej i Kulturalnej Ministerstwa Spraw Zagranicznych w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich. Tekst wyraża jedynie poglądy autora i nie może być utożsamiany z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP.
Tekst Zintegrowany nadzór nad rynkiem finansowym – przypadek Komisji Nadzoru Finansowego w Polsce jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 3.0 Polska. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz autora i Ośrodka Myśli Politycznej. Utwór powstał w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich, realizowanego za pośrednictwem MSZ RP w roku 2013. Zezwala się na dowolne wykorzystanie utworu, pod warunkiem zachowania ww. informacji, w tym informacji o stosowanej licencji, o posiadaczach praw oraz o konkursie Forum Polsko-Czeskie:wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich.
Tomáš Břicháček, Mechanizmy krajowe Republiki Czeskiej w odniesieniu do kształtowania i wdrażania wtórnego prawa UE
- Details
- Category: Polityki publiczne
- Published on Sunday, 12 January 2014 23:09
- Written by Super User
- Hits: 25450
1. Wprowadzenie
Pierwszego maja 2014 r. minie już dziesięć lat od chwili wejścia Republiki Czeskiej i dziewięciu innych krajów do Unii Europejskiej. Rocznica stanie się dla nich okazją do oceny wielu aspektów i konsekwencji członkostwa oraz dotychczasowych doświadczeń z niego płynących. Z uwagi na istotne znaczenie, jakie w procesie integracji zajmuje legislacja, jednym z obszarów zasługujących w tych rozważaniach na uwagę, jest funkcjonowanie mechanizmów krajowych, za pośrednictwem których władze państw członkowskich uczestniczą w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej oraz mechanizmów implementacji unijnych regulacji prawnych. Niniejszy tekst rozważa tę problematykę w odniesieniu do Republiki Czeskiej.
Pierwsza część artykułu daje wgląd do mechanizmu i procedur omawiania wniosków legislacyjnych UE oraz kształtowania narodowego stanowiska wobec nich (z naciskiem na kwestię funkcjonowania demokratycznej kontroli parlamentu), a także procedur wdrażania przyjętych regulacji, w szczególności dyrektyw. Druga część zawiera z kolei podsumowanie i omówienie dotychczasowych doświadczeń w funkcjonowaniu tych mechanizmów. Traktuje m.in. o wpływie poszczególnych aktorów omawianego procesu na dane jego elementy (ponownie z naciskiem na rolę parlamentu); bada stopień ich aktywnego lub – przeciwnie – biernego podejścia (m.in. na przykładzie tak zwanego „pozłacania” unijnych regulacji lub sporów z instytucjami UE). Ponadto, zwraca uwagę na niektóre znaczące inicjatywy czeskich władz w danym kontekście.
2. Ustawienie mechanizmów krajowych
2.1 Rząd[1]
Kluczową i niezastąpioną rolę w procesie kształtowania stanowisk wobec wniosków legislacyjnych UE oraz w ewentualnym wdrażaniu przyjętych aktów prawnych odgrywa tzw. koordynator. Jest nim ministerstwo lub inny organ rządowy odpowiedzialny za zarządzanie wszystkimi sprawami związanymi z daną agendą. Koordynatora legislacji, a następnie implementacji przyjętej regulacji, wyznacza rząd natychmiast po złożeniu projektu, ewentualnie po opublikowaniu unijnego przepisu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Kieruje się tutaj zakresem kompetencji poszczególnych ministerstw i innych organów, szukając jak największego pokrewieństwa z daną problematyką. O ile wyznaczona instytucja nie zadeklaruje niepodjęcia się roli koordynatora, uznaje się ją za zaakceptowaną. Deklarując niepodjęcie się zadania, wyznaczona instytucja musi podać powody i zaproponować nowego koordynatora. Kancelaria premiera stara się pośredniczyć w rozmowach wskazanych instytucji nt. koordynacji. Jeśli nie dojdzie do porozumienia, zaistniały spór kompetencyjny przedstawiany jest do rozstrzygnięcia rządowemu Komitetowi do Spraw Europejskich (patrz niżej) w przypadku wniosku legislacyjnego, czy też wprost rządowi – w przypadku przyjętego już przepisu unijnego. Komisja lub rząd wskazuje wtedy ostatecznie odpowiedniego koordynatora. Podobna procedura obowiązuje w przypadku ewentualnych późniejszych sporów o zmianę właściwości.
W uzasadnionych przypadkach, np. kiedy w danej problematyce właściwych jest więcej ministerstw lub innych organów państwowych, można obok koordynatora – zgodnie z obowiązującymi procedurami – wyznaczyć również jednego lub więcej współkoordynatorów. Instytucja współkoordynatora partycypuje wtedy w uzgodnionym zakresie w realizacji zobowiązań koordynatora i ponosi za nie współodpowiedzialność. Problematyka sporu kompetencyjnego, włącznie ze stanowieniem udziału koordynatora i współkoordynatorów w implementacji, podlega podobnym regulacjom jak spory o właściwość.
Na etapie wniosku legislacyjnego, koordynator jest odpowiedzialny za przygotowanie ramowego stanowiska Republiki Czeskiej, zawierającego podstawową pozycję wobec danej inicjatywy i określającego cele RCz w ramach procesu legislacyjnego UE. Ramowe stanowisko zatwierdza następnie Komitet do Spraw Europejskich, będący rządowym zespołem roboczym ds. kształtowania i uzgadniania stanowisk Republiki Czeskiej w UE. Komitet zbiera się na dwóch poziomach: rządowym, pod przewodnictwem premiera, z udziałem konstytucyjnych członków rządu (ewentualnie reprezentowanych przez wiceministrów) i szefa kancelarii premiera; oraz roboczym, pod przewodnictwem sekretarza stanu ds. europejskich, z udziałem odpowiednich wiceministrów, z reguły jednak reprezentowanych przez wyższych rangą urzędników z danych resortów. Większość stanowisk ramowych zatwierdza się na roboczym poziomie Komitetu. Rządowa grupa uchwala tylko pozycje ramowe, co do których nie osiągnięto porozumienia na poziomie roboczym Komisji, ewentualnie w innych szczególnych przypadkach. Zatwierdzone pozycje ramowe przekazywane są do obu izb czeskiego parlamentu (patrz art. 2.2 poniżej).
Koordynator zapewnia udział Republiki Czeskiej w negocjacjach wniosku legislacyjnego na poziomie Rady UE. Praca ta polega na uczestnictwie w pracach odpowiedniej grupy eksperckiej Rady, dokąd koordynator deleguje swoich ekspertów. Oddelegowani eksperci działają zgodnie z instrukcjami opracowywanymi w ramach własnego resortu (zwykle na poziomie wiceministra lub dyrektora generalnego), te zaś muszą być zgodne z wyżej wspomnianym stanowiskiem ramowym. Następnie koordynator przygotowuje mandat negocjacyjny dla ministra (lub osoby go reprezentującej) do debaty nad wnioskiem, która będzie się toczyć w Radzie Ministrów. Mandat negocjacyjny zatwierdza – przynajmniej w drodze cichej aprobaty – Komisja do Spraw Europejskich.
Po przyjęciu unijnego przepisu, dla państwa członkowskiego istnieje tylko jeden standardowy sposób przeciwdziałania jego wdrożeniu, a mianowicie wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności do Trybunału Sprawiedliwości UE (art. 263-264 TFUE). ETS stwierdzi nieważność aktu w przypadku braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatów założycielskich UE lub jakiegokolwiek przepisu prawnego związanego z ich stosowaniem lub też w przypadku nadużycia władzy. W Czechach decyzja o wniesieniu skargi należy do rządu.
Koordynator dokona przeglądu zakresu i sposobu implementacji przepisów UE, oceniając przede wszystkim to, czy z unijnych regulacji wynikają jakieś zobowiązania dla Republiki Czeskiej, spełnienie których wiąże się z koniecznością przyjęcia przepisów implementacyjnych. Jeśli to konieczne, zaproponuje jednocześnie, które przepisy implementacyjne należy przyjąć. Jeżeli koordynator ma wątpliwości co do trybu wdrażania regulacji, może wyprzedzająco wystąpić do Komisji Europejskiej o konsultację nt. sposobu implementacji.
W Planie prac legislacyjnych rządu, opracowywanym dla bieżącego roku kalendarzowego, jest specjalna sekcja, zawierająca aktualny chronologiczny wykaz przepisów unijnych, które w okresie objętym planem należy zrealizować (wraz z terminami transpozycji), wykaz powiązanych z nimi projektów rozporządzeń implementacyjnych, terminy ich składania pod obrady rządu, zakładany czas nabycia mocy prawnej. Kancelaria premiera notyfikuje akty prawne RCz, transponujące dyrektywy Komisji Europejskiej. Materiały dotyczące spełnienia obowiązku notyfikacji opracowuje na potrzeby kancelarii oraz przekazuje jej koordynator, odpowiadający za prawidłowość ich treści. Kancelaria premiera sprawdza następnie dokumenty pod względem poprawności. Notyfikacja przepisów implementacyjnych odbywa się w ten sam sposób również po zmianie przepisów transpozycji lub ich usunięciu i zastąpieniu nowymi.
Po stronie rządowej należy jeszcze wymienić pełnomocnika rządu ds. reprezentacji Republiki Czeskiej przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Reprezentuje on Czechy w postępowaniu przed Sądem Pierwszej Instancji, Trybunałem Sprawiedliwości i specjalnymi sądami UE oraz na etapie postępowania przygotowawczego w sprawach naruszenia prawa UE, prowadzonych przez Komisję Europejską. W odniesieniu do postępowań w sprawach naruszenia unijnego prawa należy podkreślić, że ich przedmiotem są często właśnie spory dotyczące właściwego wdrażania prawodawstwa UE w RCz. Biuro Pełnomocnika Rządu przygotowuje we współpracy z koordynatorami wszystkie skargi (w tym skargi o stwierdzenie nieważności aktów prawnych UE), komunikuje się z sądami UE i z Komisją, zapewnia przekazywanie dokumentów i informacji, oraz zapewnia udział w rozprawach sądowych.
2.2 Parlament[2]
Na etapie unijnego procesu legislacyjnego czy kształtowania stanowiska Republiki Czeskiej co do poszczególnych omawianych projektów unijnych przepisów, rola krajowego parlamentu jest mocno ograniczona, co kontrastuje z rolą pełnioną przez niego w zakresie udziału w formułowaniu stanowiska RCz wobec inicjatyw dotyczących stosowania różnych uproszczonych procedur zmian w prawie pierwotnym (tj. różne klauzule kładki, zgodnie z art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej itp.). Bez akceptacji wyrażonej przez obie izby, RCz nie może na takie inicjatywy przystać.
W przypadku wniosków dotyczących aktów legislacyjnych UE, parlament nie ma (z jednym, przytoczonym poniżej wyjątkiem) bezpośredniego wpływu na kształtowanie stanowiska RCz, na które może ewentualnie wpływać jedynie pośrednio. W sprawie projektów unijnych, rząd przedstawia obu izbom stanowisko ramowe (patrz 2.1). Obie izby mogą następnie zająć się omówieniem wniosków legislacyjnych UE, zaprosić do prac przedstawiciela rządu, zwrócić się do rządu o przekazanie informacji lub wyjaśnień, ostatecznie przyjąć oświadczenie zawierające stanowisko w sprawie wniosku. Podczas tych prac kluczową rolę w Izbie Poselskiej odgrywa Komisja do Spraw Europejskich (Výbor pro evropské záležitosti), w Senacie zaś Komisja ds. Unii Europejskiej (Výbor Evropské unie). Są one pewnego rodzaju filtrem, decydującym w zasadzie o inicjatywach, którymi dana izba się zajmie, stanowią podstawową platformę dla dyskusji nad wnioskiem oraz dla opracowania ewentualnego oświadczenia izby. W Izbie Poselskiej Komisja do Spraw Europejskich w uzasadnionych przypadkach może przekazać sprawę innej właściwej komisji. W Senacie Komisja ds. UE może zwrócić się do właściwej komisji o wydanie opinii. W Senacie oświadczenie przyjmowanie jest wyłącznie na forum obrad plenarnych, w ramach debaty przeprowadzanej na wniosek Komisji ds. UE, zgodnie z jej rekomendacją lub na wniosek co najmniej 17 senatorów. Natomiast w Izbie Poselskiej, zgodnie z jej regulaminem, za stanowisko uznaje się uchwałę przyjętą przez Komisję do Spraw Europejskich (lub właściwą komisję, której sprawę przekazano). Chyba że podjęcie decyzji, w drodze którejś z wyjątkowych procedur, przekazano na forum obrad plenarnych.
Z wyjątkiem aktów prawnych niecierpiących zwłoki, rząd nie zajmuje na posiedzeniu Rady UE ostatecznego stanowiska przed zamknięciem prac Izby Poselskiej. W przypadku debaty senackiej, podobne ograniczenia obowiązują tylko w okresie, który zgodnie z unijnym prawem musi upłynąć pomiędzy udostępnieniem projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym w językach urzędowych Unii Europejskiej, a jego włączeniem do tymczasowego porządku obrad Rady. Wynikające z nich uchwały rząd musi jednak jedynie „uwzględnić”. Nie są one dla niego wiążące. Jedynym wyjątkiem są wnioski legislacyjne oparte na art. 352 TFUE, czyli tak zwanej klauzuli elastyczności[3]. Wynika z niej, że bez uprzedniej zgody obu izb nie można w imieniu Republiki Czeskiej głosować w Radzie „za” projektem aktu prawnego, chyba że chodzi o regulacje niezbędne do funkcjonowania rynku wewnętrznego. Ta regulacja jest odpowiedzią na rozszerzenie zakresu stosowania klauzuli elastyczności w Traktacie z Lizbony. Wcześniej odnosiła się ona jedynie do celów Wspólnoty w ramach wspólnego rynku.
Narzędziem o charakterze sygnału politycznego, który obie izby parlamentu mogą wysłać w kierunku instytucji unijnych, jest procedura zawarta w Protokole do spraw stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. W ciągu ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego, każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego może przekazać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnione stanowisko zawierające powody, dla których uważa, że dany wniosek narusza zasadę pomocniczości. Dodajmy, że zgodnie z regulaminem Senatu, decyzję o przekazaniu uzasadnionego stanowiska można podjąć tylko na posiedzeniu plenarnym, podczas gdy w imieniu Izby Poselskiej taką decyzję w zasadzie może podjąć Komisja do Spraw Europejskich, podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych opinii na temat unijnych projektów aktów prawnych (patrz wyżej).
Na etapie po przyjęciu aktu prawnego UE, parlament zabiera głos w sytuacji, gdy w ramach implementacji trzeba opracować ustawę. W mniej istotnych przypadkach, wymagających przyjęcia uchwały rządu, ministerialnego rozporządzenia lub innych niższej rangi aktów prawnych lub działań pozaustawodawczych, parlament nie jest bezpośrednio angażowany.
Prace nad wnioskami ustaw transpozycyjnych nie odbiegają od trybu prac nad innymi wnioskami legislacyjnymi. Regulaminy izb nie zawierają, poza niewielkim wyjątkiem, żadnych odrębnych procedur. Wspomnianym wyjątkiem jest zasada wcześniejszej konsultacji z Komisją do Spraw Europejskich Izby Poselskiej. Zgodnie z zasadami statutu legislacyjnego Rządu[4], projekty ustaw transponujących dyrektywy są przekazywane przez poszczególnych koordynatorów Komitetowi do Spraw Europejskich jeszcze zanim trafią one pod obrady rządu, a następnie parlamentu. Sporządzana jest notatka nt. wyników konsultacji, zazwyczaj zawierająca końcowe rekomendacje komisji. Jeżeli przewodniczący komisji zadeklarował, że komisja w danym przypadku nie domaga się konsultacji, przedstawiciel wnioskodawcy razem z przewodniczącym komisji, również sporządza na ten temat właściwą notatkę. Notatki te są częścią dokumentacji, przedstawiającej rządowi projekt ustawy.
Po przyjęciu unijnego aktu prawnego, parlament czy też obie jego izby mają jedną tylko standardową urzędową drogę odrzucenia danego aktu prawnego: wniesienie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE za naruszenie zasady pomocniczości. Zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, Trybunał Sprawiedliwości jest uprawniony do wydawania orzeczeń w sprawach dotyczących naruszenia zasady pomocniczości przez któryś z aktów prawnych, przekazanych przez państwo członkowskie, zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu Zgromadzenia Narodowego lub jego izby. W Republice Czeskiej do wniesienia takiej skargi uprawniona jest każda z obu izb Parlamentu, niezależnie od siebie. Izba Poselska może w ten sposób przyjąć uchwałę większością głosów obecnych posłów, na wniosek Komisji do Spraw Europejskich lub grupy co najmniej 41 posłów. Senat tego rodzaju decyzję podejmuje na posiedzeniu plenarnym, zwykłą większością, na wniosek uprawnionej komisji lub grupy co najmniej 17 senatorów.
2.3 Prezydent
Prezydent Republiki Czeskiej może włączyć się w prace implementacji w przypadku ustaw. Jeżeli uchwalono regulację transpozycyjną w postaci ustawy, prezydent może skorzystać z prawa weta zawieszającego, tak samo jak w przypadku innych ustaw. Zgodnie z Konstytucją RCz, prezydent ma prawo przekazania do ponownego rozpatrzenia przez Parlament ustawy, z wyjątkiem tzw. ustawy konstytucyjnej, wraz z uzasadnieniem, w ciągu piętnastu dni od dnia, w którym została mu ona przekazana. Izba Poselska ponownie w takim przypadku poddaje ustawę pod głosowanie. Do odrzucenia prezydenckiego weta wymagana jest bezwzględna większość wszystkich posłów, w przeciwnym razie ustawa uważana jest za odrzuconą[5].
2.4 Trybunał Konstytucyjny
Istotną rolę w trakcie implementacji przepisów unijnych odgrywa również Trybunał Konstytucyjny. Dotyczy to mianowicie kontroli konstytucyjności przepisów implementacyjnych.
Trybunał Konstytucyjny opiniuje konstytucyjność wszystkich aktów organów władzy publicznej w Republice Czeskiej. Jego kompetencje dotyczą więc – w zasadzie – również czeskich norm krajowych wdrażających prawo UE. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie w tym przypadku wychodzi jednak z założenia, że tam, gdzie przeniesienie kompetencji uniemożliwia państwom członkowskim rozważenie wyboru środków, tj. tam, gdzie czeskie regulacje prawne odzwierciedlają wiążącą normę prawa UE, doktryna nadrzędności prawa unijnego z zasady uniemożliwia Trybunałowi Konstytucyjnemu rozpatrywanie takiej czeskiej regulacji pod względem zgodności z porządkiem konstytucyjnym Republiki Czeskiej. Zatem, w wyniku opisanej sytuacji, uprawnienia TK w zakresie rozpatrywania konstytucyjności czeskich norm są ograniczone. Z drugiej strony, Trybunał Konstytucyjny dopuszcza możliwość orzekania pod kątem konstytucyjności w sytuacji, gdy państwa członkowskie wdrażają takie normy prawa UE, które państwu członkowskiemu pozostawiają wolność wyboru środków do osiągnięcia wyznaczonego celu. Wtedy Trybunał Konstytucyjny może przyjęte normy rozpatrywać pod kątem ich zgodności z Konstytucją RCz. Takie ujęcie wychodzi z założenia, że w przypadku, gdy państwo członkowskie może swobodnie wybierać środki wynikające z unijnego aktu prawnego dla zapewnienia wyznaczonych celów, jest zobowiązane do sięgnięcia po środki zgodne z jego konstytucją, a zarazem do wyeliminowania tych, które stoją z nią w sprzeczności[6].
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny odrzuca doktrynę Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, która stanowi o bezwzględnej nadrzędności prawa UE. Zainspirowany podejściem Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec, czeski TK stwierdził bowiem, że przekazanie części kompetencji instytucji narodowych instytucjom UE może mieć miejsce w zakresie, w którym wykonywanie tych kompetencji przez instytucje unijne odbywa się w sposób zgodny z poszanowaniem podstaw suwerenności państwowej RCz i w sposób niepodważający samej istoty praworządności materialnej. Oświadczył ponadto, że Trybunał Konstytucyjny w Pradze pozostaje ostatecznym obrońcą czeskiej konstytucyjności, także wobec ewentualnych nadużyć ze strony unijnych instytucji i unijnego prawa. Jeżeli bowiem instytucje europejskie interpretowałyby czy rozwijały prawo unijne w sposób podważający podstawy materialnie rozumianej praworządności i istotne elementy demokratycznego państwa prawa, uważane zgodnie z Konstytucją RCz za nienaruszalne (art. 9 ust 2 Konstytucji), wtedy takie akty prawne na terytorium Republiki Czeskiej nie mogłyby obowiązywać. W konsekwencji czeski Trybunał Konstytucyjny zamierza jako ultima ratio badać również to, czy akty prawne instytucji europejskich nie wychodzą poza ramy udzielonych im kompetencji[7]. Jednocześnie TK wyznaczył zakres, w jakim sprawdza wykonywanie przez Unię Europejską przekazanych jej kompetencji, wymieniając tutaj trzy obszary: niefunkcjonowania jej instytucji; ochrony materialnego rdzenia Konstytucji, i to nie tylko w odniesieniu do prawa unijnego, ale również w konkretnym jego zastosowaniu; a w końcu w dziedzinie odgrywania przez siebie roli ultima ratio, czyli w byciu uprawnionym badać, czy któryś z aktów prawnych instytucji UE nie wykroczył poza kompetencje przeniesione przez Republikę Czeską na Unię Europejską. Przy czym za taki stan można byłoby uznać, zdaniem TK, szczególnie odejście od tożsamości wartości czy przekroczenie zakresu przyznanych uprawnień. Trybunał Konstytucyjny zakłada możliwość swojej ingerencji zwłaszcza w zakresie stosowania prawa unijnego w konkretnych przypadkach, trafiających do Trybunału Konstytucyjnego w postaci indywidualnych skarg konstytucyjnych dotyczących możliwych (wyjątkowych) wykroczeń instytucji unijnych i prawa unijnego przeciwko prawom i wolnościom podstawowym[8].
3. Dotychczasowa praktyka
3.1 Podstawowe funkcje mechanizmów
Krajowe mechanizmy kształtowania stanowiska Republiki Czeskiej wobec unijnych wniosków legislacyjnych i mechanizmy wdrażania unijnych przepisów prawnych w ciągu kilku lat uległy stabilizacji. Z czysto technicznego punktu widzenia stanowią dziś funkcjonalny system. Dla najwyższych instytucji państwowych krajowych udział w tych procesach stanowi już powszednią rutynę. Chcąc wyrazić się precyzyjnie, powinniśmy odnieść to stwierdzenie do wyspecjalizowanych organów tych instytucji, tj. do różnych departamentów ds. europejskich i międzynarodowych w ministerstwach i innych urzędach, jak do komisji do spraw europejskich w obu izbach parlamentu. Tam właśnie skupia się ludzka wiedza i konieczne kompetencje językowe. Poza tymi zespołami, wszelkie wydarzenia związanie z Unią pozostają dla innych instytucji czy ich części czymś obcym i odległym.
Dominującą rolę w procesie negocjacji i wdrażania prawodawstwa wtórnego w sposób jednoznaczny odgrywa egzekutywa czy też poszczególni koordynatorzy. System koordynacji kształtowania stanowisk w Rządowej Komisji do Spraw Europejskich, w ciągu lat wyraźnie usprawniony[9], zapewnia, że koordynatorzy nie mogą kształtować stanowiska jednostronnie, nie biorąc pod uwagę opinii innych resortów, i że ostateczne stanowisko będzie zgodne z opinią rządu jako całości. Jeżeli tylko nie chodzi o szczególnie delikatne kwestie polityczne, agenda faktycznie pozostaje w rękach koordynatora (ze względu na brak ingerencji innych resortów), który sam określa linię polityczną.
Procedury w swoim aktualnym kształcie w zasadzie wystarczają dla terminowej i prawidłowej transpozycji większości dyrektyw UE. Aczkolwiek w ubiegłych latach Republika Czeska należała raczej do państw z wyższym deficytem transpozycji, problem ten nigdy nie był szczególnie dotkliwy. Ostatnio zresztą nastąpiło znaczące zmniejszenie tego deficytu[10].
3.2 Kontrola parlamentarna
Reasumując można stwierdzić, że wysiłki obu izb parlamentarnych w odniesieniu do inicjatyw i przyjętych regulacji unijnych skupiają się w istocie na etapie kształtowania stanowisk wobec wniosków. Obie izby, a szczególnie Senat, są stosunkowo aktywne w zakresie omawiania wniosków i przyjmowania oświadczeń zawierających ich uwagi i zalecenia dla rządu czy instytucji unijnych.
W wielu przypadkach przyjęto oświadczenia większej wagi, przekazane również unijnym instytucjom i parlamentom pozostałych państw członkowskich w ramach wymiany międzyparlamentarnej. Pod tym względem aktywny był przede wszystkim Senat, przekazujący w ciągu ostatnich lat dziesiątki oświadczeń[11] i plasujący się obecnie ze swoją aktywnością na trzecim miejscu wśród izb parlamentarnych[12]. Przeciwnie, Izba Poselska dotychczas przekazała takich oświadczeń tylko kilka, należąc w ten sposób do mniej aktywnych izb[13].
Jeśli chodzi o przyjęte stanowiska uzasadniające niezgodność z zasadą pomocniczości, według danych z bazy IPEX, jak dotąd Izba Poselska przyjęła w wyznaczonym terminie trzy stanowiska, a Senat jedno. Obie izby parlamentu zgodziły się w ocenie projektu dyrektywy w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy sezonowej. Podobnie Izba Poselska oceniła kontrowersyjny wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych oraz propozycję wprowadzenia kwot dla reprezentacji kobiet w zarządach dużych firm.
Znaczący efekt przyniosło oświadczenie Senatu w sprawie projektu rozporządzenia wprowadzającego zintensyfikowaną współpracę w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji prawnej (tzw. Rzym III). Senat sprzeciwił się udziałowi Republiki Czeskiej w tej – pierwszej w dziejach – wzmocnionej współpracy. Rząd, choć początkowo zgodził się z wnioskiem, ze względu na takie stanowisko wyższej izby zadecydował jednak, że Republika Czeska nie dołączy do inicjatywy.
Żadna z obu izb parlamentu nie odrzuciła dotąd projektu ustawy przedłożonego na podstawie klauzuli elastyczności. Żadna też do tej pory nie wniosła skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia UE z uwagi na naruszenie zasady pomocniczości. Odnośnie transpozycji przyjętych dyrektyw, bazując na własnym doświadczeniu autora i jego rozmowach z ekspertami z administracji państwowej można sformułować wniosek, że parlament jest raczej mniej aktywnym aktorem, opierającym się w zasadzie na propozycjach rządowych. Co jest całkowicie logiczne tam, gdzie dyrektywa nie zostawia żadnego lub prawie żadnego miejsca dla kreatywności krajowego ustawodawcy i/lub tam, gdzie dyrektywa dotyczy skomplikowanych spraw technicznych bez wyraźnego aspektu politycznego. Wyjątków można się spodziewać – w duchu podobnej logiki – tam, gdzie dyrektywa z jednej strony pozostawia miejsce dla ustawodawcy krajowego (np. minimalną harmonizację), z drugiej strony chodzi o politycznie wrażliwą tematykę.
Najbardziej dobitnym przykładem aktywnego podejścia parlamentu na etapie implementacji był prawdopodobnie przypadek ustawy antydyskryminacyjnej, w założeniu transponującej dyrektywy antydyskryminacyjne UE. Rząd najpierw w 2006 r. przygotował propozycję wykraczającą poza minimalne wymogi dyrektywy, zawierającą, między innymi, więcej zakazanych kryteriów dyskryminacji, niż wymagano, i zakładającą, by w egzekwowanie przepisów zaangażować stowarzyszenia obywatelskie i wspierające pozytywną dyskryminację w firmach środowiska. Izba Poselska odrzuciła jednak ten wniosek. Następnie, dwa lata później, po długich dyskusjach, przyjęto nową ustawę, zawierającą tylko wymagania płynące z dyrektyw UE. Na uwagę zasługuje również przyjęta wtedy uchwała Senatu: „Senat uważa prawo antydyskryminacyjne za instrument implementacji wymogów wynikających z prawa europejskiego, których nierealizowanie pociąga za sobą sankcje wobec Republiki Czeskiej. Nie utożsamia się go jednak z charakterem normy, w sposób sztuczny ingerującej w naturalny rozwój społeczeństwa, nie szanującej różnic kulturowych pomiędzy państwami członkowskimi i forsującej w efekcie wymóg równości ponad zasadę wolności wyboru. Senat zwraca się do rządu o nieudzielenie zgody na przyjęcie innych przepisów antydyskryminacyjnych na szczeblu UE”.
Warto także wspomnieć o inicjatywie grupy posłów i senatorów, którzy w 2004 r. zwrócili się do Trybunału Konstytucyjnego z petycją o uchylenie nowelizacji kodeksu postępowania karnego i kodeksu karnego, wdrażającej do czeskiego prawa decyzję ramową w sprawie europejskiego nakazu aresztowania, z powodu domniemanego konfliktu z ładem konstytucyjnym. Ta skarga do Trybunału Konstytucyjnego została oddalona.
3.3 Jak Trybunał Konstytucyjny RCz sprzeciwił się Trybunałowi Sprawiedliwości UE
Do tej pory najbardziej znaczącym przypadkiem aktywnego podejścia instytucji państwowych Republiki Czeskiej do prawa Unii jest werdykt Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Holubec versus Czeski zakład ubezpieczeń społecznych z dnia 31 stycznia 2012r. (Pl. Ú S 5/12). Stanowił on kulminację długotrwałego sporu między Trybunałem Konstytucyjnym i Najwyższym Sądem Administracyjnym ws. tzw. wyrównania emerytur słowackich.
Trybunał Konstytucyjny w swojej linii orzeczniczej wymagał, aby obywatelom czeskim pracującym w dniu podziału Czechosłowacji dla pracodawcy z siedzibą na Słowacji, którym zgodnie z odpowiednią umową międzypaństwową należałaby się emerytura według słowackich zasad, państwo czeskie wyrównywało ewentualną różnicę pomiędzy niższym świadczeniem słowackim i świadczeniem, do którego byłyby one uprawnione podlegając czeskim zasadom. Trybunał Konstytucyjny powołał się przy tym na konstytucyjną zasadę równości obywateli Republiki Czeskiej i na prawo do odpowiedniego zabezpieczenia materialnego na starość. Naczelny Sąd Administracyjny z kolei uznał taką praktykę za sprzeczną z przepisami rozporządzenia UE nr 1408/71, regulującego koordynację systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do osób migrujących, i za dyskryminującą obywateli innych państw członkowskich UE.
Spór z inicjatywy Naczelnego Sądu Administracyjnego trafił w formie pytania prejudycjalnego do ETS (postępowanie C-399/09 Landtová), który stwierdził, że dana sytuacja rzeczywiście podlega rozporządzeniu nr 1408/71 i uznał, że rozporządzenie nie wyklucza wypłaty dodatku wyrównawczego, wyklucza jednak taką regulację krajową, która umożliwia wypłatę dodatku wyrównawczego do świadczeń emerytalnych tylko obywatelom czeskim zamieszkałym na terytorium Republiki Czeskiej. Innymi słowy, według Trybunału Sprawiedliwości Republika Czeska musiałaby zapewniać dodatek wyrównawczy wszystkim obywatelom UE, albo nikomu.
W sprawie Holubec… Trybunał Konstytucyjny RCz przeciwstawił się w zasadzie interpretacji TSUE. W jego ujęciu odrzucona została zasada, że dana problematyka podlega rozporządzeniu nr 1408/71, dotyczącemu osób, które podlegają lub podlegały ustawodawstwu jednego czy kilku państw członkowskich, a zarazem są obywatelami jednego z państw członkowskich. TK stwierdził też, że okresu zatrudnienia przez pracodawców – z siedzibą na terytorium dzisiejszej Republiki Słowackiej – w czasie istnienia wspólnego państwa czechosłowackiego, nie można uznać wstecz za pracę za granicą. Terytorium Słowacji przed rozpadem federacji nie można bowiem – w temacie zabezpieczenia społecznego – uznać za obce dla obywateli czeskich terytorium. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego skutkuje to tym, że stosunki w zakresie zabezpieczenia społecznego i wynikające z nich roszczenia nie zawierają w niniejszej problematyce elementu zagranicznego, będącego warunkiem stosowania rozporządzenia. Dana problematyka nie jest porównywalna z oceną roszczeń wynikających z zabezpieczenia społecznego, uwzględniających zaliczenie okresów uzyskanych w różnych krajach, ponieważ chodzi o następstwo podziału Czechosłowacji i ocenę roszczeń obywateli Republiki Czeskiej w odniesieniu do podziału kosztów zabezpieczenia społecznego między nowo powstałe państwa.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził pod adresem TSUE, że nierozróżnienie stosunków prawnych wynikających z rozpadu federacji z jednolitym systemem ubezpieczeń społecznych od stosunków prawnych wynikających w zakresie zabezpieczenia społecznego ze swobodnej migracji osób w Unii Europejskiej, stanowi lekceważenie historii Europy, czyli porównywanie nieporównywalnego. Jeśli ETS zastosował do danej sytuacji rozporządzenie nr 1408/71, Trybunał Konstytucyjny RCz może jedynie stwierdzić, że doszło tu do popełnienia wykroczenia przez instytucję unijną. Nastąpiła sytuacja, w której akt prawny organu UE wyszedł poza uprawnienia przeniesione przez Republikę Czeską na Unię Europejską, przekroczył niejako zakres przyznanych kompetencji, doszło do działania ultra vires.
Trybunał Konstytucyjny uruchomił więc swoją doktrynę warunkowej nadrzędności prawa UE i zastosował hamulec awaryjny. Takie doktryny typu Solange sformułowało wiele sądów najwyższych w państwach członkowskich, dotąd jednak nie zastosowano ich w praktyce. Podmiotowa decyzja czeskiego Trybunału Konstytucyjnego jest więc w obszarze UE bez precedensu.
3.4 Rola prezydenta
Do procesu implementacji dyrektyw kilkakrotnie włączył się poprzedni prezydent Václav Klaus (w funkcji od 2003 do 2013 r.), korzystając w przypadku kilku implementacyjnych ustaw z prawa do weta zawieszającego. Chodziło o wrażliwe politycznie sprawy, m.in. ustawodawstwo antydyskryminacyjne (wcześniej wspomniana ustawa antydyskryminacyjna), politykę w zakresie chemikaliów REACH, o etykiety energetyczne budynków lub handel emisjami. Uzasadnienia tych wet sugerują, że prezydent wyraził nimi przede wszystkim swój sprzeciw wobec zawartości samych dyrektyw. Np. w przypadku ustawy implementującej REACH prezydent stwierdził: „Ustawa znosi dotychczasową – zaznaczam dodatkowo, że racjonalnie funkcjonującą – regulację prawną dotyczącą branży chemicznej, zastępując ją nową ogólnoeuropejską i centralistyczną ’polityką chemiczną’”[14].
Owe prezydenckie weta, niemogące uchylić wiążącego charakteru dyrektyw unijnych i obowiązku Republiki Czeskiej by włączyć je do krajowego porządku prawnego, były raczej gestem politycznym. Miały jednak swoje znaczenie. Pomogły one ujawnić przed opinią publiczną kilka kontrowersyjnych rezultatów legislacji Brukseli i wywołać debatę społeczną.
3.5 Poziom kreatywności – pozłacanie dyrektyw
Z perspektywy sprawdzania aktywności władz krajowych wobec prawa wtórnego UE, popularnym tematem jest problematyka tak zwanego „pozłacania” dyrektyw (lub innych przepisów UE), tj. stawiania dodatkowych wymagań, ewentualnie w połączeniu z fałszywymi twierdzeniami, że przepis wynika z unijnego prawa.
W czeskich mediach czasami pojawiają się doniesienia, że w Republice Czeskiej praktyka ta jest często stosowana, przy czym takie twierdzenie demonstruje się na kilku przykładach. Wnikliwy obserwator jednak zauważy, że dziennikarze wciąż przytaczają te same inicjatywy i że można je policzyć na palcach jednej ręki (patrz poniżej). W rzeczywistości jest to zjawisko znacznie bardziej skomplikowane, a w każdym razie jak dotąd niewystarczająco zbadane. Obecnie na zlecenie czeskiego rządu realizuje się projekt badawczy „Analiza dodatkowej rozbudowy treści dyrektyw podczas ich transformacji do krajowego systemu prawnego (tzw. pozłacanie)”, który powinien przeanalizować ten problem – na wyniki przyjdzie nam jednak jeszcze poczekać.
Zdecydowanie najbardziej znaczącym przypadkiem, gdy władze krajowe wykroczyły poza wymogi unijnego prawa i gdy skutki tego były najbardziej dramatyczne, jest kwestia dofinansowania odnawialnych źródeł energii, w szczególności fotowoltaiki. Po przystąpieniu do UE, Republika Czeska zobowiązała się, iż produkcja energii elektrycznej z alternatywnych źródeł do 2020 r. wyniesie co najmniej 13,5% . Odwołując się do tego zobowiązania, Czechy ustanowiły na tyle szczodre warunki dofinansowania (czy też cen zakupu) energii słonecznej, że w połączeniu ze spadkiem kosztów budowy paneli słonecznych wywołało to gwałtowny wzrost ilości elektrowni fotowoltaicznych. Wygenerowało to gigantyczne koszty dla państwa, a zwłaszcza zobowiązania na przyszłość, spowodowało wzrost cen energii dla konsumentów i pochłonęło rozległe obszary gruntów rolnych.
Dwa inne często cytowane przykłady mają raczej humorystyczny wydźwięk. W wyniku zbyt twórczego podejścia do transpozycji unijnych norm higieny, wprowadzono obowiązek wymiany kranów w obiektach gastronomicznych na bezdotykowe, co właścicielom przysporzyło dodatkowych kosztów. Podobnie, powołując się na prawa UE, wydano – po negatywnym odgłosie medialnym jednak wkrótce też odwołano – obwieszczenie Ministerstwa Zdrowia, zakazujące wolną sprzedaż krojonego chleba i wypieków z nadzieniem, takich jak kołaczyki i pączki, zgodnie z którym przedsiębiorcy byli zobowiązani sprzedawać ten rodzaj pieczywa tylko w opakowaniu lub oferować go przy stoisku ze sprzedawcą (tzw. obwieszczenie o „pakowaniu pączków w folię”).
Więcej typowych przykładów „pozłacania” raczej się nie przytacza. Autor może już tylko dodatkowo wymienić pierwotny rządowy projekt ustawy antydyskryminacyjnej, o którym już była mowa, nieprzyjęty jednak przez parlament. Później przyjęto ustawę opartą wyłącznie na wymogach dyrektywy. Innego odpowiedniego przykładu nie pamiętam.
Wyraz „pozłacanie” jest zgrabnym dziennikarskim skrótem myślowym, dobrze się przysługującym „proeuropejskim” kręgom intelektualnym. Nic dziwnego, że posługuje się nim chętnie również Komisja Europejska. W rzeczywistości, za wyjątkiem niektórych przykładów modelowych, wcale nie będzie łatwe do ustalenia, jakie sytuacje mu przyporządkować, a jego postrzeganie będzie nieuchronnie bardzo subiektywne.
Kiedy szereg dyrektyw UE zawiera tylko ramowe, minimalnie harmonizujące regulacje, a dodatkowo wchodzi często w obszary objęte już prawem krajowym, trudno jest winić ustawodawców krajowych, że przyjmują lub utrzymują regulację szerszą, bardziej szczegółową lub surowszą. Istnieją również przypadki, w których UE i instytucje krajowe jednocześnie pracują nad aktem prawnym w tym samym obszarze. Wtedy podczas transpozycji może dojść do sytuacji zharmonizowania narodowych założeń i wymogów dyrektywy. (Za przykład w praktyce Republiki Czeskiej niech posłuży ustawa o mediacji).
3.6 Działalność w postępowaniu przed ETS, spory z Komisją
Kryterium oceny stopnia aktywności lub bierności państwa w odniesieniu do procesu ustawodawczego w Unii i jego wyników, jest także liczba i znaczenie sporów sądowych toczonych z instytucjami UE o wykładnię lub ważność unijnych aktów prawnych, jak również dążenie do wywarcia wpływu na postępowania toczące się przed Trybunałem Sprawiedliwości UE – np. w formie pisemnego lub ustnego oświadczenia podczas postępowań w trybie zapytań prejudycjalnych krajowych sądów czy w formie interwencji w sprawach dotyczących innych państw.
Wśród ważnych sporów z Komisją, gdzie RCz upierała się przy własnej wykładni i które trafiły przed Trybunał, można zwrócić uwagę na sprawę C-343/08 Komisja przeciwko Republice Czeskiej. Przedmiotem sporu była kwestia obowiązku Republiki Czeskiej do transpozycji dyrektywy nr 2003/41/WE w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad nimi, przyjętej na podstawie kompetencji w zakresie instytucji rynku wewnętrznego. Komisja uznała, że Republika Czeska jest zobowiązana do transpozycji dyrektywy i umożliwienia funkcjonowania danych instytucji na swoim terytorium. Republika Czeska, nieprzewidująca w ramach krajowego systemu zabezpieczenia społecznego pracowniczych programów emerytalnych, upierała się, że nie musi transponować dyrektywy, właśnie ze względu na ich nieistnienie. Wychodziła z założenia, że prawo pierwotne gwarantuje państwom wyłączne kompetencje do określania podstawowych zasad systemów ubezpieczenia społecznego i nie pozwala na przyjęcie unijnych przepisów, które znacząco wpływałyby na równowagę finansową tych systemów (artykuł 153 ustęp 4 TFUE). Interpretacja Komisji doprowadziłaby wtedy do tego, że przepisy przyjęte na podstawie kompetencji w obszarze rynku wewnętrznego mogłyby wspomniane wyłączne kompetencje omijać. ETS rozstrzygnął spór w nieco dziwaczny sposób. Przyznał wprawdzie rację Republice Czeskiej, że nie jest zobowiązana umożliwić funkcjonowanie takich instytucji na swoim terytorium, zmieniając tym samym swój system emerytalny. RCz odniosła więc co do istoty sporu z Komisją sukces. Z drugiej strony Trybunał stwierdził, że Republika Czeska ma obowiązek transponować samą dyrektywę. Na podstawie tego wyroku, Republika Czeska musiała zaakceptować (jako rodzaj skrytki dead drop) regulację prawną dotyczącą funkcjonowania wspomnianych instytucji, nawet jeśli w Czechach nie mogą działać.
Inny ważny, dotąd toczący się spór z Komisją, dotyczy sytuacji czeskich notariuszy. RCz uważa, że zawód notariusza jest w jej systemie prawnym ściśle związany z wykonywaniem władzy publicznej i dlatego nie mają tu, na mocy wyjątku wskazanego w art. 51 TFUE, zastosowania przepisy prawa pierwotnego i wtórnego, dotyczące swobody osiedlania się i swobody świadczenia usług. RCz warunkuje więc dostęp do tego zawodu posiadaniem czeskiego obywatelstwa. Notariusze wykonują m.in. funkcję sądu w postępowaniach spadkowych w pierwszej instancji. Komisja jest przekonana, że Republika Czeska odwołuje się do wyjątku w sposób nieuprawniony. Stąd też rozpoczęła postępowanie w sprawie naruszenia umowy, będące obecnie w fazie postępowania przygotowawczego. Republika Czeska pozostaje przy swojej interpretacji. Podporządkowanie zawodu notariusza zasadzie wolności zawodu na rynku wewnętrznym uważałaby za ingerencję w krajowy system wymiaru sprawiedliwości i władzy publicznej w ogóle.
W dziedzinie wystąpień przed Trybunałem Sprawiedliwości, Republika Czeska należy do stosunkowo aktywnych krajów, zwłaszcza w ramach postępowania prejudycjalnego, a jej aktywność w ciągu lat wzrastała. Np. w 2011 r., Republika Czeska wypowiedziała się w 54 z ok. 400 postępowań o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz interweniowała w 32 postępowaniach o naruszenie umowy wniesionych przeciwko innym państwom[15].
4. Zakończenie
Jak już zaznaczono powyżej, krajowe mechanizmy kształtowania stanowiska Republiki Czeskiej odnośnie wniosków legislacyjnych UE, jak również mechanizmy wdrażania prawodawstwa UE, zdążyły się już ustabilizować i stanowią one z technicznego punktu widzenia funkcjonalny system, w ramach którego zaangażowanie najwyższych organów krajowych czy też ich komórek eksperckich jest codzienną rutyną.
Dominującą rolę w procesie negocjacji i wdrażania prawodawstwa wtórnego zdecydowanie odgrywa egzekutywa czy też poszczególni koordynatorzy, czyli odpowiednie ministerstwa, ewentualnie inne najwyższe organy administracji państwowej. System koordynacji kształtowania stanowisk przy kancelarii premiera gwarantuje, że koordynatorzy nie mogą kształtować stanowiska jednostronnie, nie patrząc na poglądy innych resortów, i że ostateczne stanowisko będzie odzwierciedlać opinię rządu jako całości. Jeżeli jednak nie chodzi o szczególnie delikatną kwestię polityczną, pozostaje agenda faktycznie w rękach koordynatora (ze względu na brak ingerencji innych resortów), który wtedy określa linię polityczną.
Parlament pozostaje raczej w cieniu. Chodzi oczywiście o logiczną konsekwencję ograniczenia jego roli na etapie kształtowania stanowiska wobec projektu unijnego do funkcji jedynie doradczej, z tym, że w fazie wdrażania często ma już ograniczone pole do podejmowania decyzji. Nie można go jednak uznać za podmiot bierny. Z przytoczonych przypadków wynika, że do realizacji swojego stanowiska potrafi zastosować różne środki, jakie mu pozostają do dyspozycji.
Pytanie brzmi, w jakim stopniu jest zapewniona demokratyczna legitymizacja tworzenia stanowisk krajowych dotyczących propozycji legislacyjnych, jeśli parlament (z niewielkimi wyjątkami) ma jedynie rolę doradczą. Z drugiej strony rozwiązanie, zgodnie z którym stanowisko wobec wszystkich unijnych inicjatyw podlegałoby akceptacji parlamentu, pewnie przewyższałoby jego możliwości przerobowe. Można by rozważać pewne kompromisowe rozwiązania, gdzie parlament na przykład miałby uprawnienie do poddania konkretnej agendy swojej decyzji, czy też rozszerzono by zakres sytuacji, w których jego zgoda jest konieczna.
Aktywnie zaangażowało się w proces dwóch innych aktorów – Trybunał Konstytucyjny i prezydent. Głównym wkładem Trybunału Konstytucyjnego jest, że nie przyjął bezwarunkowej nadrzędności unijnego prawa w duchu doktryny Trybunału Sprawiedliwości UE, formułując własny tryb bazujący na warunkowej nadrzędności (typu niemieckiego Solange). W konkretnym przypadku zastosował w swoim trybie hamulce awaryjne i potrafił się przeciwstawić Trybunałowi Sprawiedliwości UE. Tak zdecydowane i podmiotowe wystąpienie najwyższego organ sądownictwa państwa członkowskiego jest w historii integracji europejskiej niespotykane. Mniej ważną, ale wciąż niebagatelną rolę spełniło weto ustaw transpozycyjnych, stosowane przez prezydenta Klausa. Chociaż nie mogło ono znieść wiążącego charakteru unijnych dyrektyw dla Republiki Czeskiej, jako gest polityczny jednak pomogło uświadomić opinii publicznej skutki niektórych z kontrowersyjnych rezultatów ustawodawstwa UE, tym samym wywołując społeczną debatę na ten temat.
Podsumowując można stwierdzić, że instytucje czeskie są pod względem tworzenia i implementacji wtórnego prawa UE stosunkowo aktywne. Republika Czeska, w porównaniu do innych nowych państw członkowskich, odniosła w tej dziedzinie spory sukces.
Tłum. Lucie Szymanowska
Tekst powstał w ramach projektu „Polska i Republika Czeska – dlaczego nie uczymy się od siebie? Stworzenie dróg wykorzystania doświadczeń kraju sąsiedniego w zakresie rozwiązywania problemów polityk publicznych”, współfinansowanego przez Departament Dyplomacji Publicznej i Kulturalnej Ministerstwa Spraw Zagranicznych w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich. Tekst wyraża jedynie poglądy autora i nie może być utożsamiany z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP. Tekst jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 3.0 Polska. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz Autora i Ośrodka Myśli Politycznej. Utwór powstał w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich, realizowanego za pośrednictwem MSZ RP w roku 2013. Zezwala się na dowolne wykorzystanie utworu, pod warunkiem zachowania ww. informacji, w tym informacji o stosowanej licencji, o posiadaczach praw oraz o konkursie Forum Polsko-Czeskie:wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich.
[1] Mechanizm zaangażowania rządu w proces legislacyjny reguluje głównie rządowa uchwała Směrnice vlády o postupu při zasílání návrhů legislativních aktů při zasílání návrhů legislativních aktů ES/EU a materiálů Evropské komise Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky(załącznik nr 3 do uchwały Rządu nr 680 z dnia 7 czerwca 2006 r.). Mechanizm implementacji uchwalonych przepisów unijnych dotyczących działań rządu regulują przede wszystkim Wskazówki metodyczne dla zapewnienia prac nad realizacją legislacyjnych zobowiązań wynikających z członkostwa Republiki Czeskiej w Unii Europejskiej (zatwierdzone uchwałą rządu nr 1304 z dnia 12 października 2005 r., zmodyfikowane uchwałą rządu nr 1344 z dnia 26 października 2009 r.).
[2] Z art. 10b Konstytucji RCz wynika obowiązek rządu regularnie i z wyprzedzeniem informować parlament nt. kwestii związanych z zobowiązaniami wynikającymi z członkostwa kraju w UE (i podobnych organizacjach), jak również uprawnienia obu izb parlamentu do opiniowania przygotowywanych decyzji UE (i podobnych organizacji) w sposób, który określa ich regulamin. Odpowiednie mechanizmy są regulowane przez §§ 119a-119s Ustawy o Regulaminie Senatu, Dz.U. 1999 Nr 107 oraz § § 109a-109l Ustawy o Regulaminie Izby Poselskiej, Dz.U. 1995 Nr 90.
[3] Na podstawie tych kompetencji wspierających, Unia ma prawo do podjęcia odpowiednich działań, jeżeli okaże się, że w celu osiągnięcia jednego z celów określonych w traktatach założycielskich w ramach polityk określonych w traktatach, konieczne są określone działania, podczas gdy umowy regulujące te działania nie gwarantują niezbędnych kompetencji.
[4] Załącznik nr 5 Legislacyjnego statutu rządu zatwierdzonego uchwalą rządu z dnia 19.03.1998 nr 188 z późn. zm.
[5] Konstytucja RCz, art 50.
[6] Patrz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego Pl ÚS 50/04 i Pl. ÚS 66/04.
[7] Patrz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Pl.ÚS 5/12 i przytaczane w nim orzecznictwo.
[8] Patrz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Pl.ÚS 5/12i przytaczane w nim orzecznictwo.
[9] Na temat jego rozwoju i funkcjonowania patrz np. O. Krutílek, Jak funguje koordinace evropské politiky v ČR?, Euroskop (2013), dostępne na https://www.euroskop.cz/9047/22346/clanek/jak-funguje-koordinace-evropske-politiky-v-cr/.
[10] Por. Raport Rządu RCz Zpráva vlády o přejímání legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii za rok 2012, dostępne na http://www.senat.cz/.
[11] Patrz dane w bazie danych http://www.ipex.eu.
[12] 21 sierpnia na forum plenarnym Senatu rozpętała się ożywiona dyskusja na temat, czy uzasadnione jest takie aktywne podejście do oświadczenia. Liczni senatorowie wyrazili wątpliwość, czy instytucje unijne, rząd w jakikolwiek sposób uwzględniają tego rodzaju dokumenty. Stenogram dostępny na: http://www.senat.cz/.
[13] Patrz dane w bazie danych http://www.ipex.eu.
[14] Weta prezydenckie oraz ich uzasadnienie dostępne są na stronie http://www.klaus.cz/.
[15] Patrz raporty pełnomocnika rządu Zprávy o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování ČR před SDEU z let 2004 až 2011, dostępne na http://isap.vlada.cz/homepage.nsf/esdz.
Dobrochna Bach-Golecka, O deficycie transpozycji. Refleksje na temat transpozycji prawa europejskiego w Polsce
- Details
- Category: Polityki publiczne
- Published on Friday, 10 January 2014 13:21
- Written by Super User
- Hits: 76696
1 Wprowadzenie
Niniejszy artykuł ma na celu zdiagnozowanie sytuacji związanej ze stanem transpozycji prawa europejskiego w Polsce[1]. W pierwszej części przedstawione zostaną zasady dotyczące stosowania prawa europejskiego, określone zarówno w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), jak i orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego (TK). Uwagi te mają na celu zarysowanie szerszego tła problematyki dotyczącej implementacji prawa europejskiego w ramach systemów prawa krajowego, obowiązującego na terytorium państw członkowskich.
Problematyka transpozycji związana jest w znacznej mierze ze stosowaniem dyrektyw jako tych źródeł prawa europejskiego, które wiążą państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając organom krajowym swobodę wyboru formy i środków[2]. W tym kontekście dyrektywy mają zasadniczo odmienny, „nieinwazyjny” charakter w porównaniu do rozporządzeń, które wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich, bez konieczności podejmowania działań zmierzających do ich implementacji do systemu krajowego. Stosowanie rozporządzeń prowadzi do unifikacji prawa państw członkowskich, ze względu na obowiązywanie norm o identycznej treści w prawie krajowym. Dyrektywy nie wywierają podobnego skutku ze względu na różnorodność środków podejmowanych przez władze krajowe, zmierzających do osiągnięcia rezultatu wskazanego w dyrektywie. W tym kontekście kluczowym zagadnieniem staje się efektywność działań implementacyjnych. Problematyce tej poświęcona jest część druga artykułu, w ramach której zostaną przedstawione zalecenia opracowane przez Komisję Europejską (KE), mające na celu upowszechnienie tych sposobów transpozycji, które zostały zidentyfikowane jako najbardziej efektywne na poziomie państw członkowskich.
Praktyka transpozycji państw członkowskich zostanie przedstawiona na podstawie cyklicznych raportów Komisji Europejskiej (KE), zawierających odniesienia do praktyki krajów członkowskich Unii w ramach tzw. tabel rynku wewnętrznego (internal market scoreboard). Analiza tych danych ma na celu diagnozę stanu transpozycji prawa europejskiego w Polsce w ramach szerszego tła (Europy-13, czyli państw nowej Unii oraz Europy-15, czyli państw starej Unii), umożliwiając dokonywanie porównań wyników implementacji.
Część trzecia poświęcona jest analizie zmian instytucjonalnych w polskim rządowym systemie decyzyjnym, wprowadzonych w celu transpozycji prawa europejskiego. W szczególności, podjęta zostanie próba zdefiniowania „europejskiej ścieżki” stanowienia prawa w ramach unormowań dotyczących procesu legislacyjnego. Część czwarta artykułu zawiera diagnozę obecnej sytuacji w Polsce w zakresie transpozycji prawa europejskiego, wraz z próbą określenia jej przyczyn i uwarunkowań. Część piąta, stanowiąca podsumowanie artykułu, dotyczyć będzie prognozy dalszego rozwoju działań transpozycyjnych w Polsce, w tym próby określenia możliwości, prawdopodobieństwa i skuteczności ewentualnego transferu instytucjonalnego.
Wydaje się, że dla prawidłowego umiejscowienia problematyki transpozycji prawa europejskiego w Polsce korzystne będzie przedstawienie ogólnych zasad stosowania prawa Unii Europejskiej na płaszczyźnie krajowej. W tym kontekście w doktrynie przedstawiane są różne katalogi zasad[3], jak przykładowo: zasada autonomii prawa europejskiego, zasada przyznania (kompetencji powierzonych), zasada pomocniczości (subsydiarności), zasada pierwszeństwa prawa europejskiego, zasada skutku pośredniego i bezpośredniego, zasada odpowiedzialności odszkodowawczej.
Wydaje się, że w ramach problematyki transpozycji prawa europejskiego do prawa krajowego istotne są następujące zasady: reguła przyznania (kompetencji powierzonych), zasady pomocniczości i proporcjonalności, zasada skutku pośredniego oraz zasada pierwszeństwa prawa europejskiego. Pierwsze trzy zasady – przyznania, pomocniczości i proporcjonalności – są związane z określeniem podmiotu podejmującego decyzje legislacyjne, z kolei dwie ostatnie – skutku pośredniego oraz pierwszeństwa prawa europejskiego – dotyczą wzajemnych relacji między prawem krajowym a prawem Unii Europejskiej. Zasady te były rozwijane w ramach orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, ale także w ramach orzeczeń wydanych przez krajowe trybunały sądowe, w tym polski Trybunał Konstytucyjny. Korzystne zatem będzie przedstawienie sposobu argumentacji stosowanej przez polski TK odnośnie do zakresu obowiązywania, sposobu rozumienia i stosowania podstawowych zasad prawa europejskiego w Polsce. Analiza ta jest bowiem swoistym „podglebiem” procesów transpozycji w Polsce.
W odniesieniu do reguły przyznania (kompetencji powierzonych) oraz ściśle powiązanej z nią zasady pomocniczości (subsydiarności) istotne są unormowania traktatowe, określone w ramach Traktatu z Lizbony, zawarte w art. 4-5 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 2-6 TfUEspec[4]. Stanowią one o ograniczeniu kompetencji Unii do ściśle określonych „kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów” (art. 5 ust. 2 TUE). Dodatkowo, unormowania traktatowe podkreślają, że wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii należą do państw członkowskich, zaś wykonywanie kompetencji przez Unię podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności.
W tym kontekście polski Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu dotyczącym Traktatu z Lizbony[5] posługuje się pojęciem „tożsamości traktatowej Unii Europejskiej”. Koncepcja Unii Europejskiej wyrażona jest w unormowaniach traktatowych, które przesądzają o jej tożsamości. Koncepcja ta zakłada nieautonomiczny charakter konstrukcji Unii, która jest zależna od woli państw członkowskich. Unia stanowi organizację międzynarodową, będącą związkiem państw członkowskich o zróżnicowanym ustroju wewnętrznym: republik i monarchii, państw unitarnych i federalnych. Owa różnorodność uznawana jest za jedną z przyczyn braku możliwości utworzenia federacji europejskiej, gdyż federacja zakłada analogiczną strukturę wewnętrzną jej komponentów składowych.
Przekazanie wybranych kompetencji na poziom Unii Europejskiej oznacza możliwość podejmowania działań w tych obszarach wyłącznie przez Unię[6]. W tym zakresie państwa członkowskie przekazały wykonywanie kompetencji na rzecz podmiotu międzynarodowego, jakim jest Unia. Polski TK opisuje ten proces w następujący sposób: „(…) w sferze kompetencji przekazanych państwa zrzekły się uprawnienia do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi do trwałego ograniczenia suwerennych praw tych państw, ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracalne, a relacje między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają charakter dynamiczny. Państwa członkowskie przyjęły jedynie zobowiązanie do wspólnego wykonywania funkcji państwowych w dziedzinach objętych współpracą i dopóki utrzymają pełną zdolność do określania form wykonywania funkcji państwowych, współistotną do „określania własnych kompetencji”, pozostaną w świetle prawa międzynarodowego podmiotami suwerennymi”[7].
Trybunał podkreśla zatem element czasu – poprzez sformułowania odnoszące się do nietrwałości przyjętych rozwiązań, braku nieodwracalności oraz dynamicznego charakteru relacji między kompetencjami wyłącznymi Unii a konkurencyjnymi. A contrario, można jednak domniemywać, że przekazanie kompetencji oznacza pozytywne ograniczenie suwerenności państw członkowskich w granicach czasowych dokonanego przekazania. Państwa członkowskie pozostają zatem „panami Traktatu”[8] w zakresie możliwości odwołania przekazania kompetencji oraz powrotu do stanu uprzedniego, status quo ante. W czasie obowiązywania unormowań przekazujących wykonywanie określonych kompetencji na poziom organizacji międzynarodowej, to instytucje Unii podejmują działania w wymienionych obszarach.
Argumentem na rzecz uznania suwerenności państw członkowskich także w kontekście przekazania kompetencji na poziom Unii Europejskiej może być specyfika konstrukcji Unii jako organizacji międzynarodowej. Jej zasadnicze instytucje, jak Rada Europejska, Rada czy Parlament Europejski (PE), stanowią organy reprezentujące bądź przedstawicieli egzekutywy państw członkowskich bądź obywateli Unii, będących obywatelami państw członkowskich. Państwa członkowskie uczestniczą zatem w wykonywaniu kompetencji wyłącznych Unii przez jej instytucje „przedstawicielskie”.
W tym kontekście instytucją o autonomicznym, „europejskim” charakterze jest Komisja Europejska, gdyż powiązania z instytucjami państw członkowskich nie mają charakteru bezpośredniego[9]. Możliwe jest jednak wyodrębnienie sfery oddziaływania państw członkowskich na funkcjonowanie KE w ramach wykonywania przez nią uprawnień wykonawczych. Zgodnie z art. 291 TfUE KE może przyjmować akty prawne dla celu ustalenia jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów unijnych (aktów podstawowych). Proces prawotwórczy Komisji podlega kontroli wykonywanej z jednej strony przez PE i Radę oraz z drugiej strony przez państwa członkowskie[10]. Kontrola instytucji Unii wykonywana jest w ramach tzw. procedury „żółtej kartki”, a zatem wniosku do Komisji o ponowne rozpatrzenie projektu aktu wykonawczego, bez możliwości żądania dokonania zmian lub wycofania projektu przez KE, gdyż zgodnie z postanowieniami rozporządzenia 182/2011 w takim przypadku Komisja dokonuje przeglądu projektu aktu wykonawczego, uwzględniając wyrażone stanowiska, oraz informuje PE oraz Radę o tym, czy zamierza podtrzymać, zmienić lub wycofać projekt aktu. Treść decyzji pozostaje jednak w ramach władztwa dyskrecjonalnego Komisji.
Kontrola dokonywana przez państwa członkowskie związana jest z tzw. procedurami komitologii[11]. W obecnym stanie prawnym obowiązują dwa typy procedur: sprawdzająca (mająca charakter zasadniczy) oraz procedura doradcza (komplementarna). Zgodnie z procedurą sprawdzającą, jeżeli opinia komitetu jest pozytywna, Komisja przyjmuje projekt aktu wykonawczego; jeżeli zaś opinia komitetu jest negatywna, Komisja nie przyjmuje projektu. W przypadku, gdy komitet nie wyda żadnej opinii, Komisja może przyjąć projekt aktu. W niektórych przypadkach przewodniczący komitetu może przedstawić zmienioną wersję projektu aktu wykonawczego temu samemu komitetowi albo przedstawić komitetowi odwoławczemu projekt, który uzyskał negatywną opinię. W odniesieniu do opinii komitetu odwoławczego stosowane są analogiczne zasady „czerwonej kartki”: w przypadku opinii pozytywnej Komisja przyjmuje projekt aktu; jeżeli zaś opinia jest negatywna, Komisja nie przyjmuje projektu. Dodatkowo, Komisja może przyjąć projekt aktu wykonawczego w przypadku, gdy nie została wydana żadna opinia.
W odniesieniu do procedury doradczej, komitet wydaje opinię o projekcie aktu wykonawczego, zaś Komisja decyduje o tym, jaki projekt ma zostać przyjęty. Rozporządzenie 182/2011 stanowi ogólnie, że Komisja jest zobowiązana do uwzględnienia w jak największym stopniu opinii wydanej przez komitet oraz wniosków płynących z dyskusji. Rozporządzenie nie zobowiązuje jednak wprost KE do przyjęcia opinii komitetu.
Rozporządzenie 182/2011 podkreśla rolę przewodniczącego komitetu (z urzędu jest nim przedstawiciel Komisji) dla wypracowania stanowiska kompromisowego, które cieszyłoby się „największym możliwym poparciem”; dodatkowo powinien on także rutynowo wyjaśniać sposób, w jaki wzięto pod uwagę dyskusje i propozycje poprawek. Określona w ten sposób rola przewodniczącego odzwierciedla kulturę organizacyjną Komisji, opartą na wypracowywaniu rozwiązań o otwartej formule, wyrażających ponadnarodowy interes ogólny Unii Europejskiej, ale równocześnie dążących do przynajmniej częściowej realizacji interesów narodowych państw członkowskich[12]. Badania wskazują, że specyficzna kultura organizacyjna Komisji oddziałuje także na przedstawicieli państw członkowskich zasiadających w komitetach[13]. Początkowo postrzegają oni siebie zasadniczo jako reprezentantów interesów narodowych, powołanych do wyrażania w komitecie stanowiska przyjętego przez władze krajowe. Stopniowo auto-percepcja członków komitetu ulega zmianie: najpierw związana jest z postrzeganiem własnych pozycji instytucjonalnych jako niezależnych ekspertów, następnie sfera lojalności przesuwa się w kierunku komitetu jako grupy osób systematycznie współdziałających w celu wypracowania stanowiska wyrażającego zbiorowy, ponadnarodowy interes europejski. Przedstawiciele państw członkowskich jako zintegrowana wspólnota z własnym esprit de corps dążą zatem do opracowania wspólnego stanowiska, do którego następnie starają się przekonać władze krajowe.
Jako remedium na zjawisko zmiany lojalności reprezentantów państw członkowskich można uznać postanowienia rozporządzenia 182/2011 odnoszące się do obowiązku prowadzenia rejestru prac komitetów przez Komisję. Z jednej strony wyrażają one zobowiązania związane z przestrzeganiem zasady transparentności (otwartości)[14], z drugiej strony mogą stanowić instrument kontroli państw członkowskich nad działalnością własnych przedstawicieli w komitetach. KE zobowiązana jest do udostępniania szerokiego zakresu informacji dotyczących prac komitetów, takich jak: wykazu komitetów, porządków dziennych ich posiedzeń, zbiorczych sprawozdań wraz z danymi przedstawicieli państw członkowskich, projektów aktów wykonawczych, wyników głosowań, ostatecznych projektów aktów wykonawczych oraz odpowiednich danych statystycznych. Analiza tych danych może stanowić podstawę dla samodzielnej oceny działań KE, jak również przyczynia się do sprawowania kontroli i ewaluacji aktywności komitetów, dokonywanej przez państwa członkowskie, w sposób niezależny od materiałów dostarczanych przez reprezentanta państwa w komitecie.
Problematyka kontroli procesu integracji europejskiej jest istotna z kilku względów. Po pierwsze, kontrola taka jest konieczna z powodu specyficznych cech procesu integracji, związanych z jej dynamicznym rozwojem, a co za tym idzie niepewnością i ryzykiem dotyczącym nieprzewidywalności przyszłego kształtu instytucjonalnego Unii. Polski Trybunał Konstytucyjny odnosi się do dynamizmu procesu integracji europejskiej przez porównanie cech Traktatu Akcesyjnego i klasycznych umów międzynarodowych. Te ostatnie, zdaniem Trybunału, „(…) zakładały przewidywalność przyszłego funkcjonowania już w momencie zawierania umowy, to system Unii Europejskiej ma charakter dynamiczny. Przewiduje on możliwość zmian treści prawa w porównaniu ze stanem w momencie akcesji. Przewiduje też możliwość ewolucji zasad i zakresu funkcjonowania Unii. W momencie akcesji nie występuje zatem całkowita pewność co do wszystkich elementów dalszego rozwoju. Zarazem jednak kompetencje przekazane przez państwa członkowskie zapewniają wpływ tychże państw na podejmowane działania i decyzje całego systemu. Jest to istotna gwarancja jego prawidłowości i akceptowalności. Decyzja o objęciu przez Unię nowego obszaru działania, w celu osiągnięcia jednego z celów wspólnoty, wymaga wszakże jednomyślności państw członkowskich w rozstrzyganej sprawie”[15].
Po drugie, kontrola procesu integracji europejskiej konieczna jest dla zapewnienia ładu i harmonii prawnej w ramach krajowego systemu prawnego. TK podkreśla, że struktura systemu prawa obowiązującego w Polsce ma charakter wieloskładnikowy (multicentryczny): „(…) obok aktów prawnych, stanowionych przez krajowe (polskie) organy prawodawcze, w Polsce obowiązują i są stosowane także akty prawa międzynarodowego (…). Prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne), kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) – w Parlamencie Europejskim. Na terenie Polski obowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni oraz kooperatywnego współstosowania”[16]. Zdaniem Trybunału, dla zapewnienia ładu i harmonii prawnej w systemie prawa obowiązującego na terytorium Polski, konieczne jest stosowanie odpowiednich metod interpretacji (wykładni) prawa. W tym kontekście w odniesieniu do prawa europejskiego należy stosować specyficzną metodę interpretacji, określaną jako „wykładnia przyjazna dla prawa europejskiego” lub „proeuropejska wykładnia prawa krajowego”.
W doktrynie prawa europejskiego taki typ wykładni określany jest jako zasada skutku pośredniego. Jest ona szczególnie istotna w odniesieniu do implementacji dyrektyw, gdyż uzupełnia środki krajowe przyjęte przez państwo członkowskie dla dokonania transpozycji dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Zasada skutku pośredniego wyodrębniona została w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE; rozumiana jest jako uszczegółowienie zasady lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 TUE. Proeuropejska wykładnia prawa krajowego oznacza zobowiązanie ciążące na organach państwa członkowskiego do takiego stosowania prawa wewnętrznego, w szczególności postanowień specjalnych wprowadzonych w celu wykonywania dyrektywy, które „tak dalece jak jest to możliwe” interpretuje unormowania krajowe „w świetle treści i celu dyrektywy”, aby osiągnąć skutek w niej zamierzony[17]. Trybunał podkreśla, że wszystkie władze państw członkowskich zobowiązane są do zapewnienia pełnej skuteczności postanowień prawa europejskiego; organy władzy wykonawczej i ustawodawczej winny współdziałać w celu skutecznej transpozycji dyrektyw do prawa krajowego, zaś sądy krajowe winny dokonywać wykładni prawa krajowego w świetle brzmienia dyrektywy i realizowanego przez nią celu.
W tym kontekście istotny jest element czasu, określający moment wejścia w życie dyrektywy oraz upływ terminu przeznaczonego dla jej transpozycji. W okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji państwa członkowskie zobowiązane są do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, których charakter poważnie zagrażałby osiągnięciu rezultatu wskazanego przez dyrektywę. Podobne zobowiązanie spoczywa na sądach krajowych, które powinny tak dalece jak jest to możliwe powstrzymywać się od dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w sposób poważnie zagrażający osiągnięciu rezultatu wskazanego w dyrektywie. Z momentem upływu terminu przeznaczonego dla transpozycji dyrektywy państwa członkowskie zobowiązane są do przyjęcia środków krajowych, które skutecznie i w pełni implementują postanowienia aktu europejskiego. W przypadku bezskutecznego upływu terminu dla dokonania transpozycji dyrektywy, sądy krajowe zobowiązane są do „(…) dokonywania wykładni prawa wewnętrznego tak dalece jak jest to możliwe, w świetle brzmienia dyrektywy i realizowanego przez nią celu, tak by osiągnięte zostały rezultaty wskazane dyrektywą, przychylając się do najbardziej zgodnej z tym celem wykładni przepisów krajowych oraz do przedstawienia rozstrzygnięcia zgodnego z postanowieniami tej dyrektywy”[18].
Polski Trybunał Konstytucyjny wskazuje na granice wykładni przyjaznej dla prawa europejskiego w orzeczeniu dotyczącym Traktatu Akcesyjnego[19]. Wskazuje, że nie może ona prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych (wykładnia contra legem) i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych realizowanych przez Konstytucję. „Minimalny i nieprzekraczalny próg”, który nie może zostać zakwestionowany ani obniżony, dotyczy norm Konstytucji w dziedzinie praw i wolności jednostki.
Kontrola procesu integracji europejskiej wyraża się, po trzecie, poprzez zagwarantowanie odpowiedniej alokacji kompetencji, zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności). Traktat o Unii Europejskiej nawiązuje do problematyki kompetencji państw członkowskich w ramach art. 4 ust. 2, zgodnie z którym: „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”. W oparciu o powyższe unormowania traktatowe sądy konstytucyjne państw członkowskich wypracowały pojęcie „tożsamości konstytucyjnej”, odwołującej się do kompetencji, które objęte są zakazem przekazania na poziom ponadnarodowy. Polski TK definiuje termin „tożsamości konstytucyjnej” w następujący sposób: „(…) jest zatem pojęciem wyznaczającym zakres „wyłączenia spod kompetencji przekazania materii należących (…) do „twardego jądra”, kardynalnych dla podstaw ustroju danego państwa (…). Niezależnie od trudności związanych z ustaleniem szczegółowego katalogu kompetencji nieprzekazywalnych, należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem przekazania postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji oraz postanowienia dotyczące praw jednostki wyznaczające tożsamość państwa, w tym w szczególności wymóg zapewnienia ochrony godności człowieka i praw konstytucyjnych, zasadę państwowości, zasadę demokracji, zasadę państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę pomocniczości, a także wymóg zapewnienia lepszej realizacji wartości konstytucyjnych i zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji”[20]. Porównanie obu pojęć: tożsamości narodowej oraz tożsamości konstytucyjnej wskazuje, że wymienione w Traktacie pojęcie tożsamości narodowej ma znaczenie szersze niż wypracowane w orzecznictwie krajowych sądów konstytucyjnych pojęcie tożsamości konstytucyjnej. Tożsamość narodowa zawiera w sobie odniesienia do tożsamości politycznej i konstytucyjnej, ale zawiera także odwołania do odrębności historycznej i kulturowej państw członkowskich.
Na straży poszanowania zasady pomocniczości w kontekście aktywności legislacyjnej Unii zostały postawione parlamenty krajowe. Zgodnie z unormowaniami art. 12 TUE parlamenty państw członkowskich przyczyniają się do „prawidłowego funkcjonowania Unii”[21]. Ich kompetencje związane z udziałem w pierwszej fazie procedury stanowienia prawa europejskiego mają charakter konsultacyjny; parlamenty mogą wydać opinię dotyczącą niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości. Procedura tzw. żółtej kartki zakłada konieczność poddania projektu aktu prawnego ponownej analizie; jednak po jej przeprowadzeniu KE może postanowić o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu. Kompetencje KE mają charakter dyskrecjonalny. Władztwo Komisji jest ograniczone jedynie przez wymóg przedstawienia uzasadnionej opinii określającej przyczyny podtrzymania projektu w niezmienionej formie (onus of justification) oraz analizującej zgodność projektu z zasadą pomocniczości.
Art. 5 ust. 3-4 TUE odnosi się do zasad pomocniczości i proporcjonalności. Zgodnie z zasadą pomocniczości „w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym i lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. (…) Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celów Traktatów”. Zasada pomocniczości zakłada zatem konieczność dokonania odpowiedniej alokacji kompetencji na właściwy poziom podejmowania decyzji. Najniższy szczebel związany jest z jednostką, zakładając jej rudymentarną odpowiedzialność za zaspokajanie swoich potrzeb. W przypadku braku możliwości realizacji potrzeb jednostki możliwa jest interwencja ciał pośredniczących: wspólnot rodziny, znajomych, grup religijnych, stowarzyszeń czy organizacji społeczeństwa obywatelskiego. W przypadku braku możliwości realizacji potrzeb na poziomie „obywatelskim” kompetencje do działania zyskują organy władzy publicznej.
Unormowania traktatowe dotyczące zasady pomocniczości odnoszą się do tzw. pomocniczości wertykalnej, określającej rozdział kompetencji między różne szczeble władz publicznych. W tym kontekście wskazuje się na szczegółowe kryteria dotyczące właściwej alokacji, takie jak: kryterium konieczności (przekazanie kompetencji na wyższy szczebel decyzyjny jest konieczne, gdyż szczeble niższe nie są w stanie zrealizować określonego celu działania); kryterium korzyści (działanie podejmowane przez wyższy szczebel decyzyjny przynosi dodatkową korzyść w porównaniu do działań na niższym szczeblu); kryterium obywatela (decyzje powinny być podejmowane na szczeblu jak najbliższym obywatela); kryterium autonomii (działania podejmowane przez dany szczebel decyzyjny powinny gwarantować sferę wolności jednostki). W ten sposób pojęcie pomocniczości zyskuje także wymiar horyzontalny, związany z poszanowaniem praw jednostki oraz organizacji obywateli oraz zagwarantowaniem ich współudziału w działalności ukierunkowanej na interes ogólny (dobro wspólne), bez konieczności ubiegania się o wyraźne upoważnienie lub zezwolenie władz publicznych. Taka koncepcja subsydiarności związana jest z ideami uspołecznienia państwa oraz określenia zadań „społeczeństwa odpowiedzialnego”, współuczestniczącego w procesie zarządzania sprawami publicznymi. Pewne zalążki takiego rozumienia konstrukcji ustrojowej Unii widoczne są w unormowaniach dotyczących zasad demokratycznych (art. 9-12 TUE). Postanowienia te wskazują, że podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska; decyzje podejmowane są w sposób jak najbardziej otwarty (zgodnie z zasadą transparentności) i zbliżony do obywatela, zaś każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii.
Zgodnie z unormowaniami art. 11 TUE instytucje Unii zobowiązane są do utrzymywania „otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim”. Obywatele mają prawo do uczestniczenia w debacie publicznej, zaś instytucje Unii są zobowiązane do przyjęcia środków wspomagających udział stowarzyszeń obywatelskich w publicznej wymianie poglądów. Komisja Europejska zobowiązana jest ponadto do prowadzenia konsultacji społecznych dla zapewnienia przejrzystości i spójności działań Unii. Traktat z Lizbony uzupełnił regulacje odnoszące się do zasad demokratycznych Unii poprzez wprowadzenie instytucji europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Zgodnie z postanowieniami art. 11 ust. 4 TUE „obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii.”.
Europejska inicjatywa obywatelska stanowi nowy instrument w prawie Unii Europejskiej. Jego podstawowe znaczenie związane jest ze swoistym „uzupełnieniem” mechanizmów demokracji przedstawicielskiej, elementami demokracji bezpośredniej. W tym kontekście inicjatywa zakłada ponadnarodową współpracę i uczestnictwo obywateli w procesie tworzenia inicjatywy, zbierania deklaracji poparcia oraz w kontaktach z KE. Z formalnoprawnego punktu widzenia inicjatywa stanowi słaby instrument demokratyzacji, gdyż jej skutki zbliżone są raczej do konsekwencji petycji: wiążące zobowiązania Komisji do zajęcia się inicjatywą są ograniczone do przesłania danych o charakterze informacyjnym. Inicjatywa nie narusza w tym zakresie władzy dyskrecjonalnej Komisji[22].
Wśród potencjalnych konsekwencji społecznych stosowania inicjatywy można wskazać takie skutki, jak: wzrost aktywności społecznej, poczucie sprawczości obywateli, potencjalne kształtowanie się europejskiego podmiotu zbiorowego (demos), upowszechnienie europejskiej debaty publicznej, większe zaangażowanie mediów. W tym kontekście można wskazać na możliwe ukształtowanie się procesów zmierzających do raportowania o problemach w sposób ponadnarodowy przez mass-media, co przyczynić się może do powstania dyskursu europejskiego. Mechanizm ten może prowadzić do wyrażania i upowszechniania się także opinii eurosceptycznych.
Wśród potencjalnych konsekwencji instytucjonalnych stosowanie inicjatywy obywatelskiej może przyczynić się z jednej strony, do zapoczątkowania i zacieśnienia współpracy organizacji pozarządowych w wymiarze transgranicznym. Potencjalna dynamika instytucjonalna korzystania z europejskiej inicjatywy obywatelskiej dotyczy w szczególności wzmocnienia działań zbiorowych podejmowanych na poziomie UE czy tworzenia europejskich koalicji politycznych. W tym kontekście pewne zagrożenie może wiązać się z możliwością wykorzystania tego instrumentu przez pośredników – grup nacisku, zmierzających do ochrony interesów partykularnych grup gospodarczych czy społecznych. Możliwym zagrożeniem jest także zniekształcenie treści czy celu inicjatywy podczas procesu legislacyjnego. Niewątpliwie, kluczowe znaczenie będzie miało stanowisko KE w odniesieniu do pierwszych inicjatyw, które osiągną wymaganą ilość deklaracji poparcia. W szczególności istotna będzie gotowość Komisji do zainicjowania procesu legislacyjnego zmierzającego do realizacji celów inicjatywy.
Zasada proporcjonalności powiązana jest z zasadą pomocniczości[23]; o ile zasada pomocniczości wskazuje kto ma podjąć dane działanie, zasada proporcjonalności wskazuje jak należy działać, określa zakres i intensywność czynności. Niekiedy dokonuje się także rozróżnienia zasad w oparciu o kryterium czasu: pomocniczość stosowana jest zanim zostanie podjęte działanie przez instytucje Unii, proporcjonalność stosowana jest już po podjęciu danego działania. W tym kontekście zasada proporcjonalności pełni funkcję komplementarną wobec zasady pomocniczości.
Proporcjonalność jest ujmowana w orzecznictwie TSUE jako jedna z ogólnych zasad prawa europejskiego, często w powiązaniu z zasadą pewności prawa. Unormowanie traktatowe odnosi się do instytucji Unii, zakazując podejmowania przez nie działań wykraczających poza zakres konieczny dla osiągnięcia celów. Zasada proporcjonalności wymaga każdorazowego rozważenia czemu służą konkretne kompetencje organów Unii, w powiązaniu z celami integracji europejskiej określonymi w Traktacie. Weryfikacja obejmuje uprawnienie do realizacji celu i jego zasadność w konkretnych okolicznościach oraz wybór służących mu środków, które nie mogą być nadmierne i wykraczać poza to, co konieczne w tym względzie. Wymaga to wykazania nie tylko niezbędności, ale także najmniejszej uciążliwości (dolegliwości) wynikającej z niemożności posłużenia się środkami mniej uciążliwymi. Instytucje Unii posiadają kompetencje do podejmowania wszelkich niezbędnych działań dla egzekwowania przestrzegania prawa, muszą ze szczególną starannością dobierać środki prewencyjne i represyjne.
Proporcjonalność powiązana jest z ogólną ideą rządów prawa, zgodnie z którą władza może podejmować środki wobec obywateli wyłącznie na podstawie normatywnego upoważnienia. Zasada proporcjonalności nakłada dodatkowe kryteria związane z wykonywaniem kompetencji przez instytucje władzy publicznej, przeciwdziałając nadużyciom władzy i korzystaniu z uprawnień w sposób dowolny i arbitralny, niezależnie od celu i przeznaczenia, dla których zostały one wydane. Trybunał Sprawiedliwości UE wskazuje na konieczność stosowania zasady proporcjonalności jako probierza legitymizacji środków podejmowanych przez państwa członkowskie w ramach doktryny wymogów imperatywnych interesu publicznego[24]. Zasada proporcjonalności ogranicza dowolność władz krajowych i chroni przed nadużywaniem klauzul wyłączających lub utrudniających stosowanie norm prawa europejskiego odnoszących się do swobód fundamentalnych.
Po czwarte, kontrola procesu integracji europejskiej wyraża się przez uprawnienia państw członkowskich do dokonywania kontroli prawidłowości przebiegu procesu legislacyjnego Unii. W tym kontekście istotne są unormowania traktatowe (art. 263-264 TfUE), zgodnie z którymi Trybunał Sprawiedliwości UE bada skargi wniesione m.in. przez państwa członkowskie, które kwestionują legalność aktów prawnych przyjętych w ramach procedury ustawodawczej Unii oraz innych aktów instytucji Unii zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Zarzuty stawiane w ramach skargi mogą dotyczyć braku kompetencji organu wydającego dany akt, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia Traktatów lub reguły związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy.
Procedura kontroli legalności aktów prawa europejskiego ma wymiar szerszy niż działanie ukierunkowane wyłącznie na wycofanie z obrotu prawnego aktu obarczonego istotną wadą proceduralną. Kompetencje do sprawowania kontroli nad prawidłowością przebiegu unijnego procesu legislacyjnego wpisują się bowiem w szerszą perspektywę wzajemnych powiązań władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej państw członkowskich oraz instytucji Unii. W tym kontekście krajowa władza ustawodawcza oddziałuje na proces prawotwórczy Unii Europejskiej poprzez procedury związane z przestrzeganiem zasad pomocniczości i proporcjonalności. Władza wykonawcza kontroluje proces prawotwórczy Unii w sposób bardziej bezpośredni, poprzez udział przedstawicieli krajowej egzekutywy w wykonywaniu kompetencji instytucji Unii. Władza sądownicza uczestniczy w dokonywaniu oceny legalności aktów prawa europejskiego poprzez procedurę pytań prejudycjalnych, kierowanych do TSUE na podstawie art. 267 TfUE, dotyczących ważności i wykładni aktów prawa unijnego.
Dodatkowy wymiar związany z kontrolą legalności aktów prawa europejskiego odnosi się do zjawiska wzajemnego dialogu sądów konstytucyjnych państw członkowskich oraz Trybunału Sprawiedliwości UE. W tym kontekście możliwe jest wyodrębnienie dialogu horyzontalnego, odnoszącego się do pewnej wspólnoty sądów konstytucyjnych państw członkowskich oraz dialogu wertykalnego, odnoszącego się do relacji między sądami krajowymi a TSUE. Dialog horyzontalny związany jest ze zjawiskiem przenikania się argumentacji, linii rozumowania, analizy unormowań europejskich w orzecznictwie krajowych sądów konstytucyjnych. Ich praktyka orzecznicza wskazuje w coraz większym stopniu na uwzględnianie w treści wyroku wymiaru komparatystycznego, zakładającego bieżącą wzajemną znajomość treści wydawanych orzeczeń oraz chęć nawiązania do nich w kolejnych wyrokach[25]. Dialog wertykalny dotyczy reakcji sądów konstytucyjnych państw członkowskich na orzeczenia TSUE, odnoszące się do zasad stosowania prawa europejskiego czy dokonujące wiążącej wykładni prawa unijnego.
Przykładami orzeczeń sądów konstytucyjnych, w ramach których trybunały krajowe nawiązują do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i zajmują własne stanowisko w sprawie, mogą być wyroki dotyczące zasady pierwszeństwa prawa europejskiego. Polski Trybunał Konstytucyjny wyraził swoje stanowisko odnoszące się do zasady pierwszeństwa w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. dotyczącym Traktatu Akcesyjnego[26]. TK podkreślił wyłączne kompetencje TSUE do orzekania o ważności i wykładni prawa europejskiego. Podkreśla jednak, że wykładnia dokonywana przez Trybunał powinna: „(…) mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje – po stronie ETS – powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych”[27]. Polski TK odnosi się do zasady lojalnej współpracy, wyrażonej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Ówczesne regulacje traktatowe stanowiły expressis verbis jedynie o zobowiązaniu państw członkowskich do podejmowania środków sprzyjających osiąganiu celów integracji i powstrzymywania się od podejmowania środków mogących zagrozić urzeczywistnieniu tych celów, bez odniesienia do analogicznych zobowiązań ciążących na instytucjach Unii. W tym kontekście polski Trybunał stwierdza, że adresatami zasady solidarności z art. 10 TWE są także instytucje Unii, a w szczególności Trybunał Sprawiedliwości[28].
Założenie to implikuje po stronie TSUE powinność respektowania krajowych systemów prawnych, wyrażanych w szczególności przez wspólne tradycje konstytucyjne państw członkowskich. Polski TK podkreśla, że: „(…) prawo wspólnotowe nie powstaje więc w abstrakcyjnej oraz wolnej od wpływu państw członkowskich i ich społeczności przestrzeni europejskiej. Nie jest tworzone w sposób arbitralny przez instytucje europejskie. Stanowi natomiast efekt wspólnych działań państw członkowskich”[29]. W tym kontekście TK podkreśla, że ze względu na wspólność założeń i wartości prawa krajowego oraz prawa europejskiego, prawdopodobieństwo wystąpienia nieusuwalnej sprzeczności między normą Konstytucji a normą prawa europejskiego jest niewielkie. Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale może ona pojawić się wyjątkowo, także ze względu na stosowanie wykładni prawa krajowego przyjaznej dla prawa europejskiego.
Polski TK odnosi się do zasady pierwszeństwa wypracowanej w ramach orzecznictwa TSUE i podkreśla wysoką rangę przyznawaną tej zasadzie przez europejski Trybunał. TK stwierdza, że: „(…) taki stan rzeczy jest uzasadniany celami integracji europejskiej oraz potrzebami tworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni prawnej. Zasada ta stanowi niewątpliwie wyraz dążeń do zagwarantowania jednolitego stosowania i egzekucji prawa europejskiego. Nie ona jednak – na zasadzie wyłączności – determinuje ostateczne decyzje podejmowane przez suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy wspólnotowym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną. (…) Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować”[30].
Przytoczona powyżej in extenso argumentacja polskiego TK wskazuje, że nie uznaje on bezwarunkowego „automatyzmu” obowiązywania prawa europejskiego na terytorium Polski. W tym kontekście podkreśla on znaczenie kompetencji nadzorczych państw członkowskich, związanych z zapewnieniem prawidłowości procesu prawotwórczego Unii. Uprawnienia te nie zostały całkowicie przekazane na poziom instytucji Unii, gdyż „(…) państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego”[31].
Zasada pierwszeństwa prawa europejskiego nie stanowi reguły absolutnej, gdyż TSUE dopuszcza możliwość modyfikacji regulacji unijnych przez poszczególne państwa członkowskie. Przykładem takiego dozwolonego zróżnicowania mogą być środki krajowe ograniczające zakres stosowania swobód fundamentalnych w odniesieniu do działań sprzecznych z zasadami porządku publicznego czy moralności publicznej[32]. Trybunał podkreśla, że prawo europejskie nie narzuca państwom członkowskim jednolitej skali wartości w odniesieniu do oceny zachowania, które może być uważane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Czynniki natury moralnej, religijnej lub kulturowej, jak również szkodliwe konsekwencje danej działalności, zarówno dla jednostki, jak i społeczeństwa, mogą służyć jako uzasadnienie istnienia po stronie władz krajowych pewnego rodzaju marginesu uznania (margin of appreciation), wystarczającego do uzdolnienia owych władz do określenia, czego wymaga ochrona praw jednostki oraz zachowanie porządku publicznego. W tym zakresie decyzja dotycząca zakazania, ograniczenia bądź dopuszczenia określonej działalności powinna być podjęta przez władzę ustawodawczą. Parlament jako organ władzy o charakterze przedstawicielskim wyraża system wartości obowiązujący w danym społeczeństwie. Trybunał podkreśla, że nie może zastępować swoim osądem sprawy wyboru dokonanego przez władze ustawodawcze danego państwa członkowskiego.
Kompetencje władz krajowych do określenia zakresu ograniczeń danej działalności, mających charakter prewencyjny oraz ochronny, stanowią niejako o „władzy osądzania” (power of assessment). Państwa członkowskie mogą zakazać częściowo lub całkowicie prowadzenia konkretnej działalności na swoim terytorium, mogą także ją jedynie ograniczyć, wraz z ustanowieniem instrumentów kontrolnych. Możliwe jest zatem współistnienie wielu różnych regulacji prawnych dotyczących tej samej działalności gospodarczej w poszczególnych krajach Unii Europejskiej. Owe unormowania winny być oceniane w świetle celów, jakie mają osiągnąć.
Środki restrykcyjne przyjmowane przez władze krajowe powinny spełniać ogólne wymogi sprecyzowane w orzecznictwie Trybunału[33]. Wszelkie ograniczenia muszą zatem być uzasadnione wymogami imperatywnymi interesu publicznego, muszą być odpowiednie dla osiągnięcia zakładanego celu oraz nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia, zgodnie z zasadą proporcjonalności. Ponadto, muszą być stosowane bez dyskryminacji. Niemożliwe jest powoływanie się na argumenty wyłącznie finansowe. Muszą być interpretowane w odniesieniu do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności praw podstawowych.
Zróżnicowanie zakresu obowiązywania norm prawa europejskiego w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich może być związane z modyfikacjami przyjętymi na etapie negocjacji zmian Traktatów. W tym kontekście można wskazać unormowania Protokołu nr 30 w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa. Protokół został wynegocjowany przez Wielką Brytanię, jednak w czerwcu 2007 r. Polska i Irlandia zastrzegły sobie możliwość przystąpienia do Protokołu brytyjskiego[34]. Z możliwości tej skorzystała jedynie Polska. Przystąpienie Polski do Protokołu było uzasadniane obawami przed możliwą rozszerzającą wykładnią Karty przez TSUE. Protokół miał także stanowić zabezpieczenie przed przyznaniem sobie przez Unię nowych kompetencji, naruszających unormowania krajowe w sprawach „wrażliwych” moralnie, jak problematyki aborcji, regulacji związków homoseksualnych czy nadmiernego poszerzenia norm antydyskryminacyjnych. Dodatkowym impulsem do przystąpienia do Protokołu były obawy związane z możliwością wykorzystania postanowień Karty dla odzyskiwania nieruchomości w Polsce przez osoby narodowości niemieckiej. Wydaje się, że podobne motywy kierowały także władzami czeskimi, które w październiku 2009 r. na szczycie Rady Europejskiej doprowadziły do uzgodnienia przystąpienia Republiki Czeskiej do Protokołu polsko-brytyjskiego w momencie akcesji Chorwacji do UE. Obecnie zatem stosowanie Karty Praw Podstawowych w odniesieniu do Polski, Wielkiej Brytanii oraz Czech ma charakter zmodyfikowany przez konieczność uwzględnienia treści Protokołu nr 30.
W podsumowaniu rozważań poświęconych wzajemnym relacjom prawa krajowego i prawa europejskiego należy podkreślić kilka kwestii. Po pierwsze, organy krajowe i instytucje Unii są zobowiązane do podejmowania wzajemnej lojalnej współpracy, okazywania szacunku i udzielania wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów. W kontekście problematyki związanej z transpozycją prawa europejskiego do prawa krajowego, owa współzależność dotyczy z jednej strony współpracy w procesie legislacyjnym zmierzającym do przejęcia dyrektyw na poziomie Unii, z drugiej strony zapewnienia jednolitego stosowania prawa europejskiego w państwach członkowskich. Jednolitość stosowania wyraża się w nakazie nie tylko obowiązywania regulacji analogicznych pod względem treści, ale także zapewnienia równoczesnego stosowania prawa unijnego (jednolitość pod względem czasu).
Po drugie, państwa członkowskie zachowują instrumenty kontroli i oceny legalności aktów prawa unijnego. Kontrola ta zakłada współpracę krajów członkowskich z Trybunałem Sprawiedliwości UE. Po trzecie należy podkreślić, że co do zasady państwa członkowskie cieszą się autonomią dotyczącą wyboru środków transpozycji, ograniczoną jednak postanowieniami dyrektyw dotyczących wyniku, jaki ma zostać osiągnięty oraz terminu, do którego należy przyjąć działania implementacyjne. W przypadku braku transpozycji, opóźnień w transpozycji lub transpozycji niepełnej państwo członkowskie uchybia jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów (art. 258 TfUE).
Zobowiązanie państw członkowskich do dokonania terminowej i prawidłowej transpozycji aktów prawa europejskiego dotyczy w zasadniczej mierze dyrektyw[35]. Opiera się na fundamentalnej dla porządku prawnego Unii Europejskiej zasadzie lojalnej współpracy, określanej także jako zasada solidarności[36]. Zobowiązuje ona państwa członkowskie oraz instytucje Unii do wzajemnego szacunku i udzielania sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie powinny podejmować „wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonywania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii”. Zobowiązanie ciążące na państwach członkowskich ma wymiar zarówno pozytywny, do aktywnego podejmowania działań na rzecz realizacji celów Unii, jak i wymiar negatywny, polegający na zaniechaniu podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Zgodnie z orzecznictwem TSUE państwa członkowskie nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki czy okoliczności związane z funkcjonowaniem ich wewnętrznych systemów prawnych dla usprawiedliwienia nieprzestrzegania zobowiązań i terminów przewidzianych w dyrektywach[37].
Komisja Europejska jest instytucją upoważnioną do kontrolowania działań podejmowanych przez państwa członkowskie, zmierzających do transpozycji dyrektyw do prawa krajowego. W tym celu Komisja stosuje procedurę z art. 258-260 TfUE dotyczącą stwierdzenia naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań, które ciążą na nim na mocy Traktatów. Procedura zawiera odrębną, uproszczoną ścieżkę postępowania sądowego przed TSUE w przypadku, gdy państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą (art. 260 ust. 3 TfUE). W takim przypadku KE może bezpośrednio wnioskować do Trybunału o nałożenie na państwo członkowskie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej, w przypadku uznania przez TSUE, że doszło do naruszenia prawa europejskiego.
Doświadczenia Komisji Europejskiej związane z transpozycją dyrektyw do prawa krajowego państw członkowskich zostały zebrane w ramach zalecenia w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego (2005/309/WE)[38]. Zalecenie podkreśla istnienie zjawiska deficytu transpozycji, ze względu na ciągły brak właściwej i terminowej transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie. Niektóre państwa członkowskie konsekwentnie osiągają jednak lepsze wyniki w transpozycji prawa europejskiego, co świadczy o przyjęciu przez nie bardziej skutecznych struktur, procedur i praktyk implementacyjnych. W tym kontekście zalecenie przedstawia rozwiązania stanowiące „dobre praktyki” transpozycji. Państwa członkowskie wezwane są do dokonania wyboru tych procedur i praktyk, które mogłyby przyczynić się do usprawnienia procesu transpozycji prawa europejskiego do prawa krajowego.
Zgodnie z postanowieniami art. 288 TfUE zalecenie nie posiada formalnej mocy wiążącej. Państwa członkowskie zachęcane są zatem do tego, by dobrowolnie zbadały praktyki wskazane w dokumencie oraz przyjęły te z nich, które mogłyby przyczynić się do poprawy szybkości lub jakości transpozycji dyrektyw. Proces transferu dobrych praktyk powinien jednak uwzględniać krajowe tradycje instytucjonalne. Państwa członkowskie wezwane są do dokonania przeglądu przyczyn nieprawidłowości w procesie transpozycji oraz do podjęcia kroków niezbędnych do ich skutecznego usunięcia. W szczególności, państwa członkowskie zachęcane są do ograniczania zakresu przedmiotowego regulacji krajowych dokonujących transpozycji, tak by potencjalne włączenie działań implementacyjnych do szerszej procedury legislacyjnej, nie było źródłem opóźnień i przekroczenia terminu transpozycji. Dodatkowo, państwa członkowskie powinny regularnie publikować raporty dotyczące wykazu dyrektyw, które nie zostały terminowo i prawidłowo implementowane (na rządowej stronie internetowej). Informacje na temat przyjętych przepisów krajowych, implementujących dyrektywy w sposób całościowy lub częściowy, powinny być przesyłane do wiadomości Komisji Europejskiej.
Unormowania zalecenia 2005/309/WE wskazują na szczegółowe praktyki państw członkowskich, które ułatwiają prawidłową i terminową transpozycję dyrektyw. Dotyczą one zarówno wewnętrznej organizacji administracji rządowej, jak i postulatów odnoszących się do procesu stanowienia prawa. Państwa członkowskie powinny uznać prawidłową i terminową transpozycję za zadanie priorytetowe, zapewniając w tym celu nie tylko wystarczające środki finansowe, ale także wsparcie polityczne. Mogą one rozważyć celowość powołania odrębnego ministra (sekretarza stanu), odpowiedzialnego za monitorowanie transpozycji prawa europejskiego. Do jego/jej kompetencji należałoby opracowanie wytycznych określających sposób transpozycji oraz zapewniających jednolite podejście do problematyki implementacji w całej administracji; przygotowanie centralnej krajowej bazy danych na temat transpozycji; opracowywanie i nadzór nad realizacją harmonogramu transpozycji. Minister odpowiedzialny za monitorowanie transpozycji działa jako krajowy koordynator w zakresie współdziałania z Komisją Europejską.
Postanowienia zalecenia 2005/309/WE podkreślają zasadność wyznaczenia w każdym ministerstwie urzędnika odpowiedzialnego za monitorowanie procesu transpozycji, działającego w charakterze punktu kontaktowego[39]. Między urzędnikami powinna zostać nawiązana współpraca horyzontalna (sieć krajowa). Korzystne jest także zapewnienie współpracy roboczej pomiędzy urzędnikami negocjującymi tekst dyrektywy na poziomie Unii a urzędnikami przygotowującymi transpozycję do prawa krajowego. Takie rozwiązanie umożliwia dokonanie ewentualnych korekt jeszcze w trakcie procesu negocjacji samego tekstu aktu prawa europejskiego, w przypadku powołania się na możliwe trudności implementacyjne na poziomie krajowym.
W odniesieniu do rekomendacji dotyczących techniki legislacyjnej, zalecenie wskazuje na celowość podjęcia przygotowań do transpozycji na stosunkowo wczesnym etapie: harmonogram transpozycji powinien być przygotowywany równolegle do procesu negocjacji właściwego aktu prawa europejskiego. W odniesieniu do każdej dyrektywy harmonogram powinien wskazywać podmioty odpowiedzialne za transpozycję (ministerstwo odpowiedzialne za implementację oraz wykaz innych organów współpracujących w procesie implementacji) oraz zawierać porównanie przepisów prawa krajowego i przepisów proponowanej dyrektywy. Właściwy moment na przygotowanie projektu regulacji krajowych to publikacja aktu prawa europejskiego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W toku opracowywania przepisów krajowych celowe jest sporządzanie tzw. tablic korelacji, wskazujących jak poszczególne przepisy dyrektywy są transponowane do prawa krajowego.
Zgodnie z postanowieniami zalecenia 2005/309/WE proces transpozycji powinien mieć charakter „wyłączny”, a zatem należy unikać dodawania przepisów uzupełniających, które nie są niezbędne dla dokonania prawidłowej implementacji. W szczególności zastrzeżenie to dotyczy łączenia procesu transpozycji z szerszą reformą unormowań krajowych regulujących dane zagadnienie. Praktyka wskazuje bowiem, że poszerzanie zakresu zmian legislacyjnych przyczynia się do zwiększenia ilości czasu przeznaczonego na przeprowadzenie debaty parlamentarnej i dokonanie prac legislacyjnych, co skutkuje następnie opóźnieniami w procesie transpozycji.
W kontekście zachowania terminu implementacji korzystne jest podjęcie bliskiej współpracy rządu z parlamentem, wyrażającej się m.in. przez regularne informowanie władz ustawodawczych o terminach transpozycji czy zachęcanie do dokonania transpozycji w możliwie najkrótszym czasie już po upływie terminu przeznaczonego na implementację. Korzystne jest opracowanie szczególnej, „europejskiej” ścieżki legislacyjnej, związanej z transpozycją dyrektyw, przykładowo przez możliwość przyjęcia aktu prawnego w jednym czytaniu lub w ramach innej przyspieszonej procedury ustawodawczej. Innym sposobem jest stosowanie takich instrumentów jak dekrety rządowe lub rozporządzenia, jeżeli wewnętrzny porządek prawny umożliwia ich wykorzystanie. Komisja zachęca państwa członkowskie do notyfikacji zarówno działań dotyczących struktur organizacyjnych w administracji krajowej odpowiedzialnych za sprawy transpozycji, ale także wewnętrznych procedur związanych z implementacją dyrektyw. W przypadku potencjalnych opóźnień w transpozycji istotne jest zachowanie właściwej komunikacji administracji krajowej oraz KE.
Równolegle do promowania mechanizmów ułatwiających państwom członkowskim dokonanie prawidłowej i terminowej transpozycji dyrektyw, Komisja Europejska stosuje instrumenty miękkie, mające na celu zmobilizowanie państw członkowskich przez wywieranie nacisku opinii publicznej oraz presji otoczenia (peer pressure) w związku z upublicznianiem wyników działań transpozycyjnych państw w ramach specjalnej tabeli wyników rynku wewnętrznego (Internal Market Scoreboard). Publikacja ta ukazuje się regularnie, począwszy od 1997 r. Przedstawia w sposób szczegółowy „niedociągnięcia” państw członkowskich związane z procesem transpozycji. Raporty dotyczą co do zasady dyrektyw związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku; połączone są jednak z okresowymi analizami na temat dyrektyw z zakresu polityki społecznej i ochrony środowiska. W tym kontekście istotny jest harmonijny, zrównoważony rozwój, przynoszący postęp w dziedzinie społecznej, gospodarczej i środowiskowej. Taki postęp określany jest jako długoterminowy cel funkcjonowania Unii Europejskiej.
Tabele rynku wewnętrznego mają na celu zmobilizowanie państw członkowskich Unii do stosowania efektywnych środków transpozycji, przez stosowanie metody benchmarkingu. W tym kontekście Komisja dokonuje w sposób systematyczny analizy czynników, które sprawiają, że transpozycja dyrektyw w danym państwie członkowskim jest wykonywana skutecznie oraz stara się wskazywać innym krajom najlepsze praktyki (best practices) procesu implementacji. Regularność ukazywania się tabel rynku wewnętrznego wzmacnia proces porównywania rezultatów osiąganych przez poszczególne państwa oraz umożliwia dokonywania ewaluacji zmian w procesie transpozycji. Dodatkowo, tabelom towarzyszy raport na temat stanu rynku wewnętrznego, dotyczący nie tylko procesu implementacji, ale także wdrożenia prawa europejskiego oraz postępowań związanych z naruszeniem prawa europejskiego przez państwa członkowskie. W tym kontekście wydaje się, że znaczenie raportów nie ogranicza się do celów statystyczno-monitorujących, ale stanowi także element pozytywnej zmiany zachowań państw członkowskich Unii. Raporty stanowią dodatkowo wygodny instrument analityczny dla badania wzajemnych relacji między prawem europejskim a prawem krajowym.
Równolegle do publikowania raportów zawierających dane statystyczne ustalane są kryteria procesu implementacji. Decyzje dotyczące ustalenia wysokości poszczególnych związanych z nimi wskaźników są podejmowane przez Radę Europejską. W 2001 r. w Sztokholmie podjęto decyzję o dopuszczalnym poziomie wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1,5%; zaś w 2007 r. w Brukseli obniżono ów poziom do 1%[40]. W 2002 r. na szczycie w Barcelonie ustalono politykę „zero tolerancji” (zero tolerance) dla braku implementacji dyrektyw w terminie powyżej 2 lat od określonego w unijnym akcie prawnym. W tym kontekście można wskazać, że dopuszczalne warunki transpozycji zakładają pewien okres opóźnień w implementacji dyrektyw (maksymalnie do 2 lat) oraz pewną ilość nieprawidłowo transponowanych dyrektyw (do 1% ogółu dyrektyw).
W raporcie nr 1 z 1997 r. deficyt transpozycji (rozumiany jako liczba dyrektyw niewdrożonych w stosunku do wszystkich obowiązujących) sytuował się w przedziale 2-10%. W tym kontekście można wskazać państwa o dobrej praktyce transpozycji (Dania, Szwecja, Holandia), z wynikami mieszczącymi się w przedziale 0-3%; kraje o średniej praktyce transpozycji (Finlandia, Wielka Brytania, Hiszpania, Irlandia, Portugalia, Luksemburg, Francja), z wynikami mieszczącymi się w przedziale 3,1-6%; oraz kraje o słabej praktyce transpozycji (Grecja, Włochy, Belgia, Niemcy, Austria), z wynikami mieszczącymi się w przedziale 6,1-10%. Deficyt transpozycji może być także mierzony poprzez wskazanie na średnią długość opóźnienia w implementacji; w tym względzie różnice między państwami członkowskimi sięgają od 6 miesięcy (Dania) do 26 miesięcy (Francja). Ogółem w wymienionym okresie 26,7% dyrektyw nie było prawidłowo transponowanych do prawa krajowego państw członkowskich.
Dodatkowym kryterium pomiaru deficytu transpozycji jest zachowanie państw po otrzymaniu od Komisji noty formalnej lub uzasadnionej opinii (w ramach procedury z obecnego art. 258 TfUE): udzielenie odpowiedzi Komisji (następuje to w 70-100% przypadkach) oraz potencjalne opóźnienia w przesłaniu stanowiska (średni czas na przesłanie odpowiedzi to ok. 110 dni). W tym kontekście istotne jest badanie statystyczne i wskazywanie działań konkretnych państw podlegających procedurze z art. 258 TfUE, włącznie z rozpoczęciem postępowania sądowego przed Trybunałem (kończącego się wydaniem orzeczenia potwierdzającego naruszenie prawa europejskiego przez dane państwo) oraz ponownego postępowania, w tym także postępowania przed Trybunałem (kończącego się wydaniem orzeczenia zasądzającego karę pieniężną dla państwa). Od momentu rejestracji skargi przez Komisję do wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości mijają średnio ok. 3 lata, choć w przypadku bardziej skomplikowanych spraw termin ten może być wydłużony nawet do ok. 6 lat lub dłużej.
Kolejny raport, nr 2 z maja 1998 r., wskazał na znaczną poprawę w procesie transpozycji dyrektyw, gdyż deficyt sytuował się w przedziale 2-7,1%. Państwami o dobrej praktyce transpozycji były Finlandia, Szwecja, Holandia, Dania; do państw o średniej praktyce transpozycji należały tym razem Hiszpania, Wielka Brytania, Austria, Niemcy, Irlandia, Grecja, Francja, Luksemburg, Portugalia; zaś krajami o słabej praktyce transpozycji okazały się Włochy i Belgia. Radykalna poprawa w procesie transpozycji nastąpiła szczególnie w przypadku dwóch niemieckojęzycznych państw: Austrii (z 10,1% do 5,2%) oraz Niemiec (z 8,5% na 5,4%). Ogółem w wymienionym okresie 18,2% dyrektyw nie było prawidłowo transponowanych do prawa krajowego państw członkowskich, zatem również w zakresie tego kryterium nastąpiła znacząca poprawa.
Raport nr 3 z listopada 1998 r. zawiera dalsze dane wskazujące na poprawę transpozycji w państwach członkowskich: grupa państw o dobrej praktyce transpozycji poszerza swój skład (Finlandia, Szwecja, Dania, Holandia, Niemcy, Hiszpania), pozostałe kraje zaliczają się do grupy o średniej praktyce transpozycji, poza Luksemburgiem (z wynikiem granicznym, 6,2%). Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw ponownie zmalała (do 14,9%).
Raport nr 4 z czerwca 1998 r. potwierdza tendencję do podziału państw członkowskich zaledwie na dwie grupy: państw o dobrej praktyce transpozycji (Finlandia, Dania, Hiszpania, Szwecja, Holandia, Niemcy) oraz państw o średniej praktyce transpozycji (pozostałe państwa, spośród których najgorszy wynik w transpozycji osiągnęła Portugalia – 5,7%). Analiza danych zawartych w raporcie wskazuje, że znaczącą poprawę w procesie transpozycji dyrektyw można osiągnąć poprzez wzmożony wysiłek administracji krajowej połączony z polityczną determinacją elit najwyższego szczebla. Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw ponownie zmalała (do 12,8%).
Zgodnie z raportem, procedura dotycząca naruszenia prawa europejskiego z powodu braku lub częściowej transpozycji dyrektywy (uregulowana w ramach obecnego art. 258 TfUE) ma na celu zainicjowanie dialogu między Komisją a państwem członkowskim. Po dokonaniu wnikliwej analizy faktów oraz unormowań prawnych, Komisja może wystosować do władz krajowych notę formalną na temat domniemanego naruszenia, oczekując na opinię w sprawie zainteresowanego państwa. W większości przypadków odpowiedź władz krajowych powoduje zakończenie sprawy; jedynie w sytuacji, gdy Komisja uzna, że państwo członkowskie nie zaprzestało dokonywania naruszenia prawa europejskiego, przedstawia uzasadnioną opinię, oczekując na stanowisko władz danego państwa. Po przeanalizowaniu odpowiedzi państwa członkowskiego Komisja może zdecydować o skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Raport podkreśla, że zainicjowanie powyższej procedury wyraża jedynie opinię Komisji na temat możliwego naruszenia prawa europejskiego, zaś formalne stwierdzenie jego naruszenia następuje wyłącznie w drodze orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości. Praktyka wskazuje, że w większości przypadków do postępowania sądowego nie dochodzi, gdyż Komisja i państwo członkowskie osiągają porozumienie na wcześniejszym etapie procedury.
Zgodnie z danymi przedstawionymi w raporcie nr 5 z listopada 1999 r. radykalna poprawa procesu transpozycji dyrektyw do prawa krajowego związana jest z kilkoma czynnikami. Po pierwsze, wyeliminowane zostało opóźnienie spowodowane brakiem transpozycji „starszych” dyrektyw. Po drugie, większość państw członkowskich zaadaptowała kulturę szybkiej transpozycji (w tym kontekście średnie opóźnienie implementacji spadło z 17 do 10 miesięcy). Po trzecie, istotny jest czynnik mobilizacji tych państw członkowskich, które osiągają najgorsze wyniki transpozycji w danym raporcie. W stosunku do państw wykazujących największe opóźnienia formułowane są szczegółowe, zindywidualizowane zalecenia; zaś w kolejnych raportach analizowana jest skuteczność działań podjętych przez władze krajowe. Przykładowo, raport nr 5 wskazuje, że aż 10 państw członkowskich wykazuje deficyt transpozycji na poziomie niższym niż 4%; podkreśla postęp dokonany przez Włochy i zachęca do podobnych działań inne państwa: Grecję, Luksemburg, Francję, Portugalię oraz Irlandię. W tym kontekście nowe standardy wskazują na państwa o dobrej praktyce transpozycji, osiągające wyniki w przedziale 0-4% oraz państwa o słabej praktyce transpozycji, z wynikami powyżej 4%. Z kolei ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw uległa nieznacznemu zmniejszeniu (do 12,6%).
Raport nr 6 z maja 2000 r. podkreśla wysiłki tych państw, które w sposób systematyczny dążą do zmniejszenia swego deficytu transpozycji (Luksemburg, Austria, Włochy, Belgia, Wielka Brytania, Hiszpania). Na drugim biegunie znajdują się państwa, które trwale utrzymują swoje wskaźniki w przedziale powyżej 4% (Grecja, Portugalia, Francja, Luksemburg). Z kolei państwa, które w najbardziej skuteczny sposób ograniczają deficyt transpozycji (Finlandia, Hiszpania, Szwecja), zdołały doprowadzić do zmniejszenia wskaźnika poniżej 1,5%. Z kolei ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw pozostała relatywnie stabilna (13%). Raport nr 7 z listopada 2000 r. określa ten wskaźnik jako tzw. czynnik fragmentacji (fragmentation factor), wykazując, że jego wysokość na poziomie 12,8% oznacza, że co ósma dyrektywa nie jest transponowana do prawa krajowego przez wszystkie państwa członkowskie. Państwa skandynawskie (Dania, Finlandia i Szwecja) nadal mają najniższe wskaźniki deficytu transpozycji (poniżej 1,5%), Grecja kontynuuje politykę „marudera” (6,5%), podczas gdy Francja i Portugalia podjęły działania naprawcze (wskaźniki 4,5-4,4%).
Raport nr 8 z maja 2001 r. podkreśla, że średni wskaźnik deficytu transpozycji wynosi 2,5%; jego wysokość zmieni się, jeżeli zostanie zróżnicowany przedmiotowo – przykładowo, w odniesieniu do dyrektyw z zakresu ochrony środowiska wynosi on 7,1%. Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw uległa nieznacznemu zmniejszeniu (do 11,2%). Portugalia i Luksemburg dokonały znacznego postępu w implementacji dyrektyw; z kolei Grecja (4,8%) oraz Francja (3,5%) zaliczają się do państw o najsłabszych wynikach. Komisja podkreśla, że regularne publikowanie raportu wraz ze szczegółowymi danymi na temat transpozycji wszystkich państw członkowskich umożliwia rzetelną analizę stanu faktycznego oraz zdiagnozowanie potencjalnych przyczyn opóźnień. Dodatkowo, raporty nabrały znaczenia politycznego, stanowiąc czynnik mobilizujący państwa członkowskie do podjęcia działań na rzecz poprawy wskaźników terminowej transpozycji.
Według raportu nr 9 z listopada 2001 r. do grupy państw skandynawskich, o najniższych wskaźnikach deficytu transpozycji, dołączyły Holandia i Hiszpania. Raport wskazuje także na wyniki w odniesieniu do poszczególnych dziedzin; przykładowo w dziedzinie polityki społecznej średni wskaźnik deficytu wynosi 5,4% (gdzie Austria i Belgia odnotowane są jako państwa o słabej praktyce transpozycji, z dwucyfrowymi wskaźnikami deficytu); w odniesieniu do dyrektyw z zakresu ochrony środowiska średni wskaźnik wynosi 6,2% (gdzie najgorsze wyniki odnotowały Francja, Niemcy, Hiszpania i Wielka Brytania). Raport podaje także liczbę wszczynanych przez Komisję spraw dotyczących naruszenia prawa europejskiego przez państwa członkowskie (1500), wskazując, że ok. 30% z nich związanych jest z działaniami Włoch i Francji. W omawianym okresie średni wskaźnik deficytu transpozycji wyniósł 2%, jednak raport podkreśla, że docelowo jego wysokość powinna być na poziomie 0%. Średni czas opóźnienia transpozycji dyrektyw (od momentu upłynięcia terminu wyznaczonego na dokonanie implementacji) wyniósł 13 miesięcy. Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw zmniejszyła się do 10%; oznacza to jednak, że rynek wewnętrzny w Unii Europejskiej funkcjonuje na 90%. Największe państwa europejskie: Francja, Niemcy i Wielka Brytania mają najdłuższe okresy opóźnień w transpozycji, co przyczynia się do sytuacji niepewności co do prawa.
W 2001 r. Rada Europejska na spotkaniu w Sztokholmie podjęła decyzję o wyznaczeniu celu ograniczającego wysokość wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1,5%. W 2001 r. wyniki państw skandynawskich oraz Holandii i Hiszpanii mieściły się w ramach wyznaczonego limitu, zaś wysokość deficytu najsłabszego państwa, Grecji, spadła do poziomu 3%. Raport nr 10 z maja 2002 r. wskazuje, że zakładany poziom wskaźnika deficytu transpozycji (1,5%) osiągnęło zaledwie siedem państw (państwa skandynawskie, Holandia, Hiszpania, Belgia i Wielka Brytania), określonych jako peleton grupy, podczas gdy większości pozostałych państw członkowskich nie udało się wypracować analogicznych wyników. Statystyki te są istotne z tej racji, że w grupie „maruderów” znalazły się takie kraje, jak Francja i Niemcy, których opóźnienia wywierają szkodliwy wpływ na funkcjonowanie wspólnego rynku ze względu na znaczący udział tych państw w gospodarce europejskiej (ok. 40%).
Raport z 2002 r. wskazuje, że postulowanym celem dla państw członkowskich jest osiągnięcie 0% deficytu transpozycji (zero tolerance), zwłaszcza w odniesieniu do dyrektyw, w stosunku do których opóźnienie jest większe niż dwa lata. W tym kontekście podjęcie największych wysiłków w celu osiągnięcia zakładanego poziomu transpozycji spodziewane jest u takich państw, jak Francja, Niemcy, Grecja oraz Irlandia. Poprawa wskaźników transpozycji jest szczególnie podkreślana w odniesieniu do takich państw, jak Belgia i Wielka Brytania, w których proces stanowienia prawa odbywa się przy wykorzystaniu skomplikowanej i złożonej struktury politycznej. Komisja odrzuca zasadność przedstawianych przez państwa członkowskie uzasadnień opóźnień w transpozycji dyrektyw, które odnoszą się do słabej struktury administracyjnej (administrative laxity) czy trudności z włączeniem się do harmonogramu prac parlamentarnych. Wskazuje, że bardziej prawdopodobne i rzeczywiste powody deficytu transpozycji dotyczą wewnętrznych podziałów politycznych, trudności technicznych związanych z implementacją postanowień dyrektywy czy wręcz zwykłej niechęci (sheer unwillingness) do podjęcia działań wdrażających dyrektywę do prawa krajowego.
Komisja podkreśla negatywne skutki braku transpozycji dyrektyw: zaburzenie konkurencji, ograniczanie mobilności pracowników, narażanie obywateli na potencjalne ryzyka związane z ograniczeniem ochrony zdrowia lub środowiska. Raport z 2002 r. zawiera bardziej szczegółowe analizy w porównaniu do poprzednich raportów, wskazując przykładowo na opóźnienia danych państw w transpozycji konkretnych dyrektyw. Czynnik fragmentacji, wskazujący na ogólną liczbę nietransponowanych dyrektyw w porównaniu do całkowitej liczby dyrektyw związanych z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, zmniejszył się w omawianym okresie do 7,7%.
Raport nr 11 z listopada 2002 r. wskazuje na podwyższenie średniej wartości wskaźnika deficytu transpozycji (z 1,8% do 2,1%). Czynnik fragmentacji wyniósł 9%, co oznacza, że mniej niż 1 dyrektywa na 10 nie została implementowana przez wszystkie państwa członkowskie. Komisja podkreśla, że proces transpozycji wymaga stałego i ciągłego zaangażowania władz krajowych; każde osłabienie działań administracji państwa członkowskiego może spowodować ponowne opóźnienia transpozycji dyrektyw. Wydaje się, że najczęstszym powodem deficytu jest brak czytelnej woli politycznej związanej z implementacją prawa europejskiego do prawa krajowego. W tym kontekście interesujący jest fakt, że kraje skandynawskie, takie jak Dania czy Finlandia – stanowiące czołówkę państw transponujących dyrektywy w wyznaczonym terminie – nie wyznaczyły w tym zakresie specjalnej „europejskiej” ścieżki legislacyjnej czy innych odrębnych metod współpracy rządu i parlamentu.
Raport nr 12 z maja 2003 r. wskazuje, że średni wskaźnik deficytu transpozycji dyrektyw wzrósł do 2,4%. Oznacza to kolejne pogorszenie sytuacji w porównaniu do dwóch poprzednich raportów. Komisja stara się przy tym zidentyfikować przyczyny pogorszenia wyników transpozycji. Wskazuje, że jej deficyt nie wydaje się być zależny od konieczności zaangażowania władz regionalnych w proces implementacji, gdyż wyniki państw zdecentralizowanych (jak Belgia czy Wielka Brytania) są znacznie lepsze niż zcentralizowanych (jak Portugalia czy Grecja), gdzie proces legislacyjny odbywa się w ramach parlamentu krajowego. Istotnymi dla procesu transpozycji wydają się być takie czynniki, jak precyzyjne planowanie, wczesne rozpoczęcie działań implementacyjnych (przygotowywanych nawet w trakcie negocjacji dyrektyw na poziomie Unii) oraz ścisła współpraca rządu z parlamentem.
Niezależnie od poziomu wskaźnika deficytu transpozycji, określającego liczbę nieimplementowanych dyrektyw do prawa krajowego, istotna jest również długość opóźnienia w transpozycji. W 2003 r. wahała się ona od 3 do 14 miesięcy. W praktyce oznacza to, że średni czas przyjęcia i implementacji aktów prawnych wynosi w Unii Europejskiej ponad 4 lata; w odniesieniu do materii skomplikowanych, jak przykładowo, usługi finansowe, może wynosić ponad 7 lat. Komisja Europejska na szczeblu Dyrekcji Generalnej Rynku Wewnętrznego podjęła także bilateralne robocze spotkania z państwami o wysokich wskaźnikach deficytu transpozycji (Francja, Włochy, Belgia, Portugalia, Grecja i Austria), by wspomóc proces implementacji dyrektyw w formie „dialogu prewencyjnego” (preventive dialogue).
Raport nr 13 z lipca 2004 r. po raz pierwszy analizuje dane dotyczące transpozycji dyrektyw w UE po rozszerzeniu na państwa Europy Środkowej. Wskazuje na możliwość załamania się procesu transpozycji w starych państwach członkowskich (Europa-15) i zwiększenia wskaźników deficytu transpozycji. Dane dotyczące nowych państw członkowskich (Europa-10) mają charakter szacunkowy, ale wskazują na znaczne rozpiętości w liczbie dyrektyw, które nie zostały notyfikowane Komisji. Wśród państw o najmniejszej liczbie dyrektyw nieimplementowanych są Litwa (0,8%), Polska (3,9%), Słowenia (5,7%), Estonia (8,3%); grupa państw o średniej liczbie dyrektyw nieimplementowanych zawiera takie kraje, jak Węgry (11%), Słowacja (12,6%), Cypr (18,1%) oraz Łotwa (19%); z kolei państwa o najwyższym wskaźniku dyrektyw nieimplementowanych to Czechy (23,6%) oraz Malta (40,4%). Dane te mają jednak charakter wstępny i szacunkowy. Przykładowo, ocena stopnia implementacji dokonana samodzielnie przez nowe kraje członkowskie przynosi inny rozkład wskaźników, zgodnie z którym Polska osiąga wynik 16,8%, zaś Czechy 10,7%.
Raport nr 14 z czerwca 2005 r. przynosi dokładniejsze dane dotyczące rozkładu wskaźnika deficytu transpozycji wśród „starych” i „nowych” państw członkowskich Unii. Komisja podkreśla, że nieoczekiwanie to nowe państwa Europy-10 mają lepsze wskaźniki transpozycji niż państwa Europy-15, pomimo tego, że były zobowiązane do implementacji większej liczby dyrektyw w krótszym czasie. Średni wskaźnik deficytu transpozycji dla krajów Europy-10 wyniósł 1,7%, podczas gdy dla państw Europy-15 osiągnął 2,1%. Dodatkowo nowe kraje członkowskie „zdetronizowały” państwa skandynawskie z pozycji lidera implementacji: to Litwa, Węgry i Słowenia mają najniższy wskaźnik deficytu transpozycji (0,7%). Polska, ze wskaźnikiem w wysokości 1,7%, nieznacznie przekracza zakładany możliwy deficyt na poziomie 1,5%; Czechy przekraczają ów limit ponad dwukrotnie – wskaźnik ich deficytu wynosi 3,6%. W kontekście statystyk dotyczących wszczęcia przez Komisję postępowania dotyczącego naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatu przez państwa członkowskie, najmniejsza liczba spraw została podjęta w stosunku do Litwy, Estonii, Słowenii i Węgier; Czechy sytuują się w grupie państw o średniej ilości skarg (5), podczas gdy w stosunku do Polski procedura została wszczęta najczęściej (13 skarg).
Raport nr 15 z lipca 2006 r. wskazuje na stopniowe osłabianie zapału implementacyjnego nowych państw członkowskich. Średni wskaźnik deficytu transpozycji dla całej Unii wyniósł 1,9%; na pozycję lidera wróciła Dania ze wskaźnikiem deficytu na poziomie 0,5%. Czechy, Portugalia, Grecja, Włochy i Luksemburg znalazły się w grupie państw o najwyższej wysokości wskaźnika deficytu, powyżej 3%. Średni czas opóźnienia w implementacji dyrektyw wynosi ok. 8 miesięcy. Komisja wskazuje, że istnieje korelacja między wdrożeniem mechanizmów zawartych w zaleceniu 2005/309/WE a niskim wskaźnikiem deficytu transpozycji państw członkowskich.
Raport nr 16 z lipca 2007 r. wskazuje na nowe ustalenia Rady Europejskiej dotyczące maksymalnej wysokości wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1% (ma on zacząć obowiązywać w przeciągu 2 lat). Średni wskaźnik deficytu transpozycji dla całej Unii wyniósł 1,6%, zaś z uwzględnieniem nowych państw członkowskich – Rumunii i Bułgarii – 1,8%. Państwa bałtyckie, wraz ze Słowacją, dołączyły do grupy państw skandynawskich, osiągających najniższy poziom deficytu transpozycji. Komisja podkreśla słabą pozycję Polski i Czech – wysokość deficytu tych państw przekroczyła granicę 1,5%. W omawianym okresie czynnik fragmentacji wyniósł 8%, co oznacza, że jedna dyrektywa na dwanaście nie jest transponowana do prawa krajowego przez wszystkie państwa członkowskie.
Zgodnie z raportem nr 17 z lipca 2008 r. założony przez Radę Europejską cel dotyczący osiągnięcia 1% wskaźnika deficytu demokracji został osiągnięty przed upływem wyznaczonego terminu; 18 państw członkowskich osiągnęło wskaźnik na poziomie 1%, a Bułgaria jest pierwszym państwem członkowskim, które uzyskało wynik 0% opóźnień. W ogonie transpozycji znajdują się natomiast Czechy, Luksemburg, Portugalia, Polska i Cypr. Podział deficytu transpozycji na sektory działalności wskazuje, że najwięcej niewdrożonych dyrektyw związanych jest ze swobodą przepływu osób oraz z usługami finansowymi. Kolejny raport nr 18 z lutego 2009 r. wskazuje na utrzymywanie się średniego wskaźnika deficytu transpozycji na rekomendowanym poziomie 1%. Czechy znacząco obniżyły swój deficyt, podczas gdy Polska i Luksemburg znalazły się w grupie państw o jego najwyższym poziomie. Raport nr 19 z lipca 2009 r. wskazuje na konieczność dokonywania systematycznych wysiłków przez wszystkie państwa członkowskie, w celu utrzymania wskaźnika deficytu transpozycji na odpowiednim poziomie.
Raport nr 20 z grudnia 2009 r. wskazuje na kilka wyzwań związanych z procesem transpozycji: po pierwsze, określa jako cel osiągnięcie średniego wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1%; po drugie, przypomina o docelowej wysokości owego wskaźnika na poziomie 0%; po trzecie, wskazuje na konieczność zmniejszenia długości opóźnień transpozycji dyrektyw oraz po czwarte, na poprawę jakości legislacji państw członkowskich, tak by zapewnić pełną zgodność (conformity) prawa krajowego z celami określonymi w dyrektywie. Odnośnie do celu pierwszego wskazuje, że po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej składającej się z 27 państw członkowskich udało się osiągnąć średni deficyt transpozycji na poziomie 0,7%. W tym kontekście Komisja podkreśla, że kluczowym elementem zapewniającym powodzenie staraniom państw członkowskich okazało się przyjęcie środków rekomendowanych w zaleceniu Komisji 2005/309/WE oraz skoncentrowanie wysiłków władz krajowych na implementacji dyrektyw o najdłuższym czasie opóźnienia w transpozycji. Pod koniec 2009 r. 20 państw członkowskich osiągnęło wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie poniżej 1% (na pierwszym miejscu znalazła się Litwa oraz Malta). Polska i Czechy znalazły się w grupie państw, które przekroczyły ten próg. W odniesieniu do wyzwania drugiego, które dotyczy implementacji „starych” dyrektyw, Komisja wskazuje, że poprawa zaistniała dzięki działaniom podjętym przez te państwa, które miały dużą liczbę dyrektyw o długim okresie opóźnienia: Luksemburg, Belgię, Polskę, Wielką Brytanię, Czechy i Słowenię. Czynnik fragmentacji sytuuje się na poziomie 5%, co oznacza, że wspólny rynek funkcjonuje jedynie w ramach 95% regulacji. Połowa z nietransponowanych dyrektyw związana jest opóźnieniami wyłącznie jednego lub dwóch państw członkowskich. Większość opóźnień w procesie transpozycji związana jest z unormowaniami dotyczącymi transportu i ochrony środowiska. Państwa o najwyższym wskaźniku deficytu transpozycji: Grecja i Włochy to równocześnie państwa przodujące pod względem liczby postępowań zainicjowanych przez Komisję, związanych z nieprawidłowościami w stosowaniu prawa europejskiego.
Zgodnie z raportem nr 21 z maja 2010 r. Czechy i Polska nadal osiągają gorsze wyniki w transpozycji dyrektyw w porównaniu do innych państw członkowskich, gdyż ich wskaźniki deficytu znajdują się na poziomie 1,5-1,8%. Raport zawiera także tabelę dotyczącą wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego (internal market enforcement table), analizującą takie kryteria jak: wysokość deficytu transpozycji, zmiany w liczbie nieimplementowanych dyrektyw w przeciągu 6 ostatnich miesięcy, liczba dyrektyw nieimplementowanych w przeciągu dwóch lub więcej lat, opóźnienie w transpozycji dyrektyw (liczone w miesiącach), liczba nietransponowanych dyrektyw, liczba spraw wszczętych w ramach procedury z art. 258 TfUE od listopada 2007 r., liczba spraw aktualnie rozpatrywanych, średni czas rozwiązania sporu o naruszenie prawa (infringement resolution), stosunek spraw rozwiązanych na wczesnym etapie sporu (early resolution). Tabela ma na celu zintegrowanie różnych kryteriów w celu zdiagnozowania stanu przestrzegania prawa europejskiego przez poszczególne państwa członkowskie. W tym kontekście Czechy sytuują się w grupie państw o średnim stopniu przestrzegania prawa europejskiego, podczas gdy wskaźniki odnoszące się do Polski sytuują ją w grupie państw o słabym stopniu przestrzegania prawa europejskiego.
Raport nr 22 z grudnia 2010 r. wskazuje, że to Malta osiąga najlepsze wyniki w ramach tabeli wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego. Grecja i Portugalia zdołały dokonać znaczącej poprawy w porównaniu do stanu z poprzedniego raportu; z kolei Włochy i Węgry doprowadziły do pogorszenia swoich wskaźników. Państwa, które przekroczyły dopuszczalną wysokość wskaźnika deficytu implementacji to Austria, Czechy, Estonia, Cypr, Węgry, Polska i Włochy. Spośród tej grupy państw „maruderów”, jedynie Polska i Czechy zdołały obniżyć swój poziom deficytu w porównaniu do poprzedniego raportu. W odniesieniu do „starych” dyrektyw Czechy zachowują czyste konto, zgodnie z wezwaniem do 0% deficytu implementacji, podczas gdy wyniki Polski są najgorsze spośród wszystkich państw członkowskich. W tym kontekście Komisja podkreśla, że zarówno obciążenie administracji (administrative burdens), jak i skomplikowanie materii legislacyjnej dyrektyw nie mogą być traktowane jako legitymizowane uzasadnienie opóźnień w transpozycji prawa europejskiego. Przeciwnie, należy zwrócić uwagę na takie czynniki, jak zapewnienie odpowiedniego wsparcia politycznego, precyzyjne planowanie, rozpoczęcie prac transpozycyjnych w czasie finalizowania prac legislacyjnych na poziomie Unii, regularne kontakty egzekutywy z parlamentem. Wyraźna poprawa nastąpiła w odniesieniu do średniego okresu opóźnień w transpozycji: okres ten zmalał z ok. 9 do 5,8 miesięcy.
Komisja podkreśla, że dla zapewnienia pełnego obowiązywania prawa europejskiego w systemach krajowych państw członkowskich istotny jest nie tylko wskaźnik deficytu transpozycji, okres średniego opóźnienia w implementacji dyrektyw, ale także zapewnienie zgodności (conformity) regulacji krajowych z celami określonymi w unormowaniach europejskich. Poprzez powiązanie tych dwóch czynników: braku transpozycji oraz nieprawidłowej implementacji dyrektyw dokonywanej przez państwa członkowskie możliwe jest precyzyjne określenie liczby dyrektyw niewywierających zakładanego w normach prawnych skutku. Średni wskaźnik obrazujący wysokość tych dwóch danych wyniósł w 2010 r. 1,6%, czyli prawie dwukrotność średniego deficytu transpozycji. Belgia, Polska, Włochy i Grecja mają najwyższą liczbę dyrektyw implementowanych w sposób niezapewniający osiągnięcia celów regulacji unijnej. Niektóre z państw członkowskich, jak Polska i Włochy, wykazują zarówno wysoki wskaźnik deficytu transpozycji, jak i wskaźnik nieprawidłowej implementacji.
Czynnik fragmentacji z raportu nr 22 wyniósł 5%. Oznacza to, że rynek wewnętrzny nie funkcjonuje w pełni w sposób jednolity, ale fragmentaryczny, ze względu na zaburzenia związane z brakiem implementacji dyrektyw przez niektóre z państw członkowskich. Sytuacja ta zaburza jednolitość stosowania prawa europejskiego pod względem treści i czasu oraz przyczynia się do zwiększenia niepewności prawnej (legal uncertainty). Raport wskazuje, że ilość spraw związanych z wszczęciem postępowania o naruszenie zobowiązań wynikających z Traktatu przez państwa członkowskie systematycznie maleje. W 2010 r. wyniosła ona 1091 spraw (w 2007 r. było ich 1332), związanych głównie z postępowaniami z zakresu podatków i ochrony środowiska. Największa liczba aktualnie rozstrzyganych spraw dotyczy Belgii, Grecji i Włoch. Z kolei proces zmniejszenia się ilości spraw rozstrzyganych w trybie art. 258 TfUE związany jest ze stosowaniem alternatywnych metod rozwiązywania problemów (problem solving) i rozpatrywania skarg (complaints handling)[41]. Ilość czasu przeznaczonego na rozstrzygnięcie spraw dotyczących naruszenia prawa europejskiego przez państwa członkowskie zmalała w odniesieniu do państw starej Unii (E-15), a wzrasła w odniesieniu do państw nowej Unii (E-12). Średnia ilość czasu konieczna do rozstrzygnięcia sprawy wynosi 19 miesięcy. Komisja podkreśla znaczenie szybkiego rozstrzygania (early resolution) spraw dotyczących nieprawidłowej implementacji dyrektyw. Państwa członkowskie zachęcane są do szybkiego podejmowania działań naprawczych (rapid corrective measures), zmierzających do osiągnięcia celów implementacji, a w szczególności przyjmowania środków zapewniających wdrożenie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości (w tym kontekście średni czas dla podjęcia skutecznych działań przez państwa członkowskie wynosi ponad 18 miesięcy). Tabela wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego wskazuje na lekką poprawę wskaźników odnoszących się do stanu wdrożenia prawa europejskiego w Polsce oraz znaczną poprawę w Czechach.
Raport zawiera także przykłady skutecznej praktyki (success stories) wybranych państw członkowskich. W Portugalii przyjęto specjalne zasady dotyczące legislacji mającej na celu wdrożenie regulacji europejskich oraz reguły dotyczące regularnych spotkań na szczeblu sekretarzy stanu, poświęconych transpozycji dyrektyw. W Grecji utworzono specjalne Biuro Spraw Międzynarodowych i Europejskich, podporządkowane premierowi. Kompetencje Biura są związane z zarządzaniem całością procesu transpozycji, monitorowaniem aktywności ministerstw oraz zapewnieniem odpowiedniego wsparcia merytorycznego w procesie legislacyjnym. Dodatkowo, kompetencje Biura związane są z rozpatrywaniem skarg dotyczących braku transpozycji lub nieprawidłowej implementacji dyrektyw. Luksemburg przyjął zasadę spotkań Rady Ministrów poświęconych wyłącznie zagadnieniu deficytu transpozycji oraz regułę dotyczącą przyjmowania projektu krajowego aktu prawnego w terminie do 6 miesięcy od daty publikacji dyrektywy w „Dzienniku Urzędowym UE”. Malta, będąca prymusem transpozycji, oparła swoje rozwiązania instytucjonalne na Sekretariacie Unii Europejskiej funkcjonującym w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Kluczowym elementem procesu transpozycji jest zasada opracowywania roboczych memorandów przez tzw. ministerstwo wiodące już w momencie opublikowania przez Komisję propozycji (proposal) dyrektywy. Memoranda poświęcone są analizie aspektów prawnych, ekonomicznych i politycznych projektu, podlegają rozpatrzeniu przez Radę Ministrów i parlament, stanowiąc podstawę dla wypracowania stanowiska negocjacyjnego przedstawicieli państwa członkowskiego w unijnym procesie legislacyjnym. Dodatkowo, Sekretariat odpowiedzialny jest za opracowanie harmonogramu krajowych działań legislacyjnych oraz za zapewnienie przestrzegania przyjętych terminów.
Raport nr 23 z września 2011 r. wskazuje na pogorszenie się średniego wskaźnika deficytu transpozycji do wysokości 1,2%. Polska i Czechy znajdują się w grupie państw o najsłabszych wynikach transpozycji (1,7% i 2%). Dodatkowo Polska ma wysoki wskaźnik nieprawidłowo implementowanych dyrektyw (1,6%), zaś zalecanym dla państw członkowskich poziomem jest 0,5%. Zarówno Czechy, jak i Polska, doprowadziły do poprawy niektórych wskaźników w ramach kryteriów tabeli wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego. W kontekście analizy skutecznych praktyk transpozycji w raporcie nr 23 przedstawione zostały mechanizmy zastosowane w Belgii. Belgia, wskazując na przyjęte procedury transpozycji, podkreśla zadania tzw. koordynatorów europejskich, działających w każdym ministerstwie, monitorujących proces implementacji dyrektyw oraz cyklicznie spotykających się w ramach „networku” europejskiego, grupującego ok. 110 osób. Na szczeblu rządowym został przyjęty plan działań (action plan), mający na celu spowodowanie zakończenia postępowań Komisji przeciwko Belgii w ramach art. 258 TfUE oraz wdrożenie wydanych orzeczeń TSUE.
Raport nr 24 z lutego 2012 r. podsumowuje osiągnięcia dokonane w ramach 2011 roku. Wskazuje na podwyższenie wskaźnika deficytu transpozycji do 1,2%, zatem powyżej zakładanego progu na poziomie 1%. W tym kontekście Polska i Czechy znajdują się w grupie państw o najsłabszych wynikach transpozycji, z wysokością wskaźnika deficytu powyżej 1,2%. Wydłużeniu uległ także średni czas postępowań związanych z naruszeniem prawa europejskiego przez państwa członkowskie, wszczynanych na podstawie art. 258 TfUE. Raport zawiera zbiorcze zestawienie danych dotyczących funkcjonowania rynku wewnętrznego w poszczególnych państwach członkowskich w ramach tabeli nazwanej „Fitness check”. W tym kontekście najlepsze, wyłącznie pozytywne, wyniki zostały osiągnięte przez Estonię; najsłabsze wyniki (sytuujące się w połowie na średnim i w połowie na poniżej średnim poziomie) wypracowała Grecja. Spośród zjawisk pozytywnych raport podkreśla poprawę w procesie transpozycji „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw oraz odnotowuje spadek liczby postępowań o naruszenie prawa europejskiego ze względu na współpracę państw członkowskich z Komisją na etapie przedsądowym. Poprawa tych wskaźników jest związana ze stosowaniem różnych instrumentów rządzenia (governance tools), ale także z podejmowaniem działań o charakterze praktycznym, stosunkowo mało istotnych.
Komisja podkreśla, że większość państw członkowskich przyjęła odpowiednie zmiany legislacyjne i techniczne związane z procesem implementacji dyrektyw (pierwszy etap transpozycji); aktualne wyzwania są raczej związane z problemami organizacyjnymi, komunikacyjnymi czy promocją podejmowanych działań (drugi etap transpozycji). W ramach drugiego etapu implementacji istotne jest rzeczywiste wdrożenie przyjętych instrumentów oraz działania zmierzające do upowszechnienia wiedzy (awareness-raising) na temat znaczenia transpozycji dla zapewnienia jednolitego stosowania prawa europejskiego pod względem treści i czasu oraz ze względu na prawidłowe funkcjonowanie jednolitego rynku wewnętrznego. Komisja podkreśla znaczenie podejmowania efektywnej współpracy przez różne podmioty państwowe w procesie transpozycji dyrektyw oraz konieczność stosowania odpowiednich narzędzi komunikacyjnych, zapewniających klarowną i dobrze ukierunkowaną promocję aktywności implementacyjnej państwa.
W tym kontekście warto podkreślić stosowanie przez KE innowacyjnych instrumentów oddziaływania na państwa członkowskie w celu zapewnienia przestrzegania norm prawa europejskiego – Komisja zainicjowała programy nieformalnej współpracy dwustronnej oraz wielostronnej (program EU Pilot). Nowatorski charakter tych programów związany jest z podejściem holistycznym do kwestii przestrzegania prawa europejskiego przez dane państwo członkowskie: spotkania przedstawicieli KE i reprezentantów państwa członkowskiego mają charakter roboczy, zmierzają do dokonania przeglądu pakietu spraw oraz wypracowania porozumienia bez konieczności wszczęcia formalnej procedury z art. 258 TfUE. Współpraca wielostronna polega na spotkaniach roboczych przedstawicieli KE z reprezentantami różnych państw członkowskich w celu przyspieszenia pełnej implementacji prawa europejskiego w tych krajach. Komisja dąży do zmobilizowania państw członkowskich do nadrobienia zaległości w implementacji dyrektyw dla zapewnienia faktycznej skuteczności prawodawstwa Unii. Programy te stanowią instrumenty „wczesnego reagowania” i rozwiązywania problemów (early problem-solving mechanisms). Element czasu jest niezwykle istotny, gdyż nawet wszczęcie postępowania sądowego nie zawsze prowadzi do podjęcia działań transpozycyjnych przez dane państwo członkowskie.
Celem Komisji jest skrócenie długości trwania procedury z art. 258 i 260 TfUE, związanej z naruszeniem prawa europejskiego przez państwo członkowskie oraz zmotywowanie władz krajowych do dokonywania transpozycji dyrektyw w terminach przewidzianych przez ustawodawcę unijnego, by zapewnić faktyczną skuteczność prawodawstwa Unii. W tym kontekście istotne są zmiany w procedurze przewidzianej w art. 258 i 260 TfUE, wprowadzone w ramach Traktatu z Lizbony[42]. Po pierwsze, polegają one na skróceniu tzw. przedsądowej fazy postępowania, poprzedzającej formalne skierowanie sprawy przez KE do TSUE. W obecnym stanie prawnym w przypadku, gdy KE uzna, że doszło do naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatów przez dane państwo członkowskie, jest ona zobowiązana do przedstawienia temu państwu uzasadnionej opinii, po uprzednim umożliwieniu mu przedstawienia swych uwag (art. 258 TfUE). W przypadku braku zaprzestania naruszenia prawa europejskiego przez to państwo, możliwe jest skierowanie sprawy do TSUE. Skonstruowany w ten sposób etap przedsądowy ma skrócić średni czas trwania procedury z art. 258 i 260 TfUE do ok. 8-18 miesięcy.
Druga zmiana dotyczy bezpośrednio postępowania przed Trybunałem; nowe unormowanie art. 260 ust. 3 TfUE określa możliwość wniosku Komisji o nałożenie na państwo członkowskie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej, w przypadku gdy Trybunał uzna, że doszło do naruszenia prawa europejskiego. Uprawnienie KE do wszczęcia procedury z art. 258 TfUE oraz połączenia jej z wnioskiem o wydanie wyroku z określeniem sankcji finansowych, ograniczone jest do szczególnego przypadku naruszenia prawa europejskiego, związanego z nieprawidłowościami w transpozycji dyrektyw. Państwo członkowskie może bowiem podlegać procedurze z art. 260 ust. 3 TfUE w przypadku, gdy KE uzna, że uchybiło ono obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą[43].
Komunikat Komisji 2011/C 12/01 podkreśla znaczenie powyższej innowacji: „(…) Traktat z Lizbony odzwierciedla w ten sposób ogromne znaczenie terminowej transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie. Jest to nie tylko kwestia ochrony interesów ogólnych regulowanych przez prawodawstwo UE, w przypadku których opóźnienia są niedopuszczalne, ale również i przede wszystkim kwestia ochrony obywateli europejskich, których prawa podmiotowe znajdują swe źródło w tym właśnie prawodawstwie. Chodzi wreszcie także o wiarygodność całości prawa Unii, która zostaje podważona, jeżeli wywołanie pełnego skutku prawnego aktów w państwach członkowskich trwa lata”[44].
Procedura z art. 260 ust. 3 TfUE określana jest jako „innowacyjny instrument”, który w zamierzeniu ma stanowić remedium na powszechny problem opóźnionej transpozycji dyrektyw. Komisja jako „strażnik Traktatów” pozostaje dysponentem procedury z art. 258 TfUE i jest uprawniona do połączenia jej z wnioskiem o nałożenie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej w związku z art. 260 ust. 3 TfUE. W tym kontekście uprawnienia KE mają charakter analogiczny do kompetencji związanych z inicjatywą legislacyjną: zarówno w odniesieniu do rozpoczęcia procedury legislacyjnej, jak i procedury dotyczącej naruszenia prawa europejskiego przez państwo członkowskie, Komisji przysługuje władztwo dyskrecjonalne. W szczególności, KE korzystając ze swojej swobody oceny, może prowadzić swoistą politykę stosowania sankcji w odniesieniu do konkretnych przypadków naruszenia prawa.
Komisja posiada znaczną swobodę decyzyjną dotyczącą możliwości korzystania z instrumentu określonego w art. 260 ust. 3 TfUE, w szczególności w odniesieniu do określenia kar finansowych dla państw członkowskich, gdyż Trybunał jest zobowiązany do ustalenia kary w granicach wskazanych przez KE. Przykładowo, KE nie wyklucza możliwości łączenia obu rodzajów kar: ryczałtu oraz okresowej kary pieniężnej w jednym wyroku. Wysokość kary nie może być jedynie czysto symboliczna, gdyż dla zapewnienia jej skuteczności istotne jest zapewnienie jej odstraszającego, prewencyjnego skutku. Kary proponowane Trybunałowi przez KE nie mogą mieć charakteru arbitralnego, ale ich wysokość powinna być przewidywalna dla państw członkowskich, z wykorzystaniem jasnej i jednolitej metody. W tym kontekście istotne jest przestrzeganie zasady proporcjonalności oraz zasady równego traktowania państw członkowskich.
Każda kara pieniężna ma charakter zindywidualizowany i musi być zawsze dostosowana do konkretnego przypadku. KE wskazuje jednak na trzy fundamentalne kryteria, które powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu wysokości kary, a mianowicie na: powagę uchybienia, długość jego trwania oraz konieczność zapewnienia efektu odstraszającego kary w celu uniknięcia kolejnych uchybień. Dodatkowym kryterium jest współczynnik dotyczący zdolności płatniczych danego państwa. W tym kontekście wymiar kary jest zróżnicowany zarówno przedmiotowo (rodzaj i czas trwania naruszenia), jak i podmiotowo (dane państwo członkowskie).
KE bierze pod uwagę działania władz krajowych zmierzające do zaprzestania dokonywania naruszenia prawa europejskiego; przykładowo, jeżeli państwo członkowskie poinformuje KE o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy, Komisja wycofa sprawę z Trybunału w tych przypadkach, gdy zaproponowała nałożenie jedynie okresowej kary pieniężnej[45]. Jeżeli państwo członkowskie lojalnie zasygnalizuje, że poinformowało KE jedynie częściowo o środkach podjętych w celu transpozycji, może to stanowić przesłankę dla zastosowania niższego współczynnika wagi uchybienia, niż miałoby to miejsce w odniesieniu do całkowitego braku informacji o środkach transpozycji. W tym kontekście, Komisja skłonna jest do współdziałania z państwem członkowskim w celu wyeliminowania naruszenia prawa unijnego oraz dla zapewnienia skutecznej i szybkiej transpozycji dyrektyw.
Raport nr 25 z września 2012 r. wskazuje na średni wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,9%, a zatem ponownie mieszczący się w ramach zakładanego limitu 1%. Komisja podkreśla poprawę wyników transpozycji takich państw, jak: Czechy, Węgry, Grecja oraz Holandia; trzy ostatnie kraje zmniejszyły swoje wskaźniki deficytu o połowę, podczas gdy Czechy o dwie trzecie! Czeski wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,6% umożliwił temu państwu znalezienie się po raz pierwszy w grupie państw o prawidłowej wysokości deficytu, w ramach zakładanego limitu 1%. W grupie państw o nieprawidłowej wysokości deficytu transpozycji (1,5-2,4%) znalazły się m. in. Słowenia, Belgia, Cypr, Polska i Włochy. W kontekście transpozycji „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw jedynie pięć państw (Belgia, Bułgaria, Holandia, Polska, Włochy) nie dokonało implementacji pięciu dyrektyw w okresie dłuższym niż dwa lata po upływie terminu transpozycji. W odniesieniu do wszystkich tych państw KE wszczęła postępowanie o stwierdzenie naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatów, na podstawie art. 258 TfUE. Średnie opóźnienie w implementacji dyrektyw wyniosło w omawianym okresie ok. 5 miesięcy. Wskaźnik fragmentaryzacji, powiązany z występowaniem luk prawnych (lacunae), wyniósł 5% i dotyczył w szczególności dyrektyw z zakresu transportu, ochrony środowiska oraz usług finansowych. Liczba toczących się postępowań dotyczących naruszenia prawa europejskiego przez państwa członkowskie uległa dalszemu zmniejszeniu, do 843 spraw. W tym kontekście istotnym zjawiskiem jest to, że wszystkie państwa członkowskie doprowadziły do redukcji spraw związanych z naruszeniem prawa europejskiego. Postępowania dotyczą w większości nieprawidłowości w stosowaniu prawa europejskiego, a w mniejszym stopniu nieprawidłowości w procesie transpozycji.
Tabela wdrożenia rynku wewnętrznego wskazuje na najlepsze wyniki osiągnięte przez państwa bałtyckie oraz Luksemburg. Ponadto, Komisja podkreśla przykład Czech i Grecji jako tych państw, które dokonały znacznej poprawy stanu transpozycji w stosunkowo krótkim czasie. Raport zawiera także odniesienia do tzw. dobrych praktyk (good practices) państw, którym udało się poprawić wskaźniki wdrożenia rynku wewnętrznego. W odniesieniu do praktyk związanych z procesem transpozycji Cypr wskazał na praktykę wyznaczania tej samej osoby, która brała udział w procesie negocjacji dyrektywy w unijnym procesie legislacyjnym jako przedstawiciel państwa członkowskiego, do udziału w wypracowaniu środków krajowych zmierzających do transpozycji dyrektywy. Specjalnie wyodrębniona jednostka w administracji publicznej, Biuro Planistyczne, koordynuje aktywność poszczególnych ministerstw przygotowujących projekt krajowych regulacji implementacyjnych. Co 4 miesiące przygotowywane są raporty na temat transpozycji dla Rady Ministrów, Parlamentu oraz sekretarzy stanu. Raporty są dwa: jeden z nich dotyczy transpozycji dyrektyw, których termin implementacji upłynął; drugi raport dotyczy transpozycji dyrektyw z aktualnym terminem implementacji.
Grecki podmiot odpowiedzialny za prawidłową transpozycję dyrektyw do prawa krajowego to Biuro Spraw Europejskich i Międzynarodowych, funkcjonujące w ramach Sekretariatu Generalnego Rządu. Na podstawie odpowiedzi udzielonych na pytania zawarte w szczegółowym kwestionariuszu rozesłanym do jednostek zajmujących się implementacją, Biuro było w stanie zidentyfikować istniejące przeszkody w zapewnieniu skutecznej, pełnej i terminowej transpozycji dyrektyw oraz mogło zapoznać się z pytaniami i wątpliwościami występującymi po stronie urzędników ministerstw. Z powodów praktycznych pracownicy Biura zdecydowali się na wytypowanie osób do udziału w przygotowaniu środków implementacyjnych; w każdym ministerstwie został powołany zespół ds. transpozycji, składający się zarówno z urzędników służby cywilnej, jak i członków gabinetów politycznych ministra. Takie połączenie kadrowe okazało się niezwykle skutecznym rozwiązaniem, zapewniającym zarówno wiedzę merytoryczną i ekspercką z zakresu przedmiotu regulacji, jak i niezbędne wsparcie polityczne działań implementacyjnych. W ramach Biura przygotowano wewnętrzną, niemającą charakteru otwartego, bazę danych dotyczącą transpozycji każdej dyrektywy, w ramach której wszelkie działania podejmowane przez podmioty zajmujące się implementacją były odnotowywane w godzinnych odstępach czasowych. Takie rozwiązanie umożliwia szybką reakcję na trudności w implementacji, poprzez wykorzystanie środków komunikacji elektronicznej, organizowanie spotkań roboczych, seminariów i konferencji. Dodatkowo, aktywność Biura spowodowała powstanie swoistego „networku”, nieoficjalnych i roboczych, a przez to elastycznych powiązań między osobami pełniącymi funkcje w różnych organach władzy wykonawczej i ustawodawczej. W konsekwencji nie tylko uległa poprawie terminowość krajowych środków transpozycyjnych, ale również wzrosła jakość stanowionego prawa.
Władze we Francji zaplanowały podjęcie działań zmierzających do poprawy procesu transpozycji dyrektyw do prawa krajowego po przeprowadzeniu konsultacji z członkami rządu oraz parlamentu. W lipcu 2011 r. została opracowana deklaracja Rady Ministrów wraz z przewodnikiem dobrych praktyk implementacyjnych. Dokumenty te zostały następnie rozesłane do ministerstw. Nowa francuska praktyka transpozycyjna opiera się na działaniach antycypacyjnych, podejmowanych od rozpoczęcia negocjacji legislacyjnych na poziomie Unii. W tym celu opracowywane jest robocze „studium oddziaływania” (impact study), by określić wpływ proponowanych rozwiązań na obowiązujące regulacje krajowe, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym (lokalnym). Studium oddziaływania podlega zmianom zgodnie z postępem negocjacji legislacyjnych na poziomie Unii; opracowywane są tzw. tabele zgodności (concordance tables). Studium przesyłane jest do Parlamentu, w celu poinformowania izb ustawodawczych o projektach dyrektyw. Spójność stanowiska władz krajowych w procesie negocjacyjnym, a następnie działań implementacyjnych, zależy od zapewnienia ciągłości kadrowej, czyli trwałości i niezmienności zespołów osób zajmujących się transpozycją. Podstawowy zespół roboczy (task force) składa się z urzędników posiadających wiedzę ekspercką, ale wspomagany jest przez członka gabinetu ministra oraz urzędnika zajmującego się sprawami europejskimi (prawem europejskim), niekiedy także przez przedstawiciela parlamentu. Koordynację między ministerstwami zapewnia Sekretariat Generalny Spraw Europejskich, który przesyła robocze raporty Premierowi. Specjalna umowa transpozycyjna zawierana jest między Sekretariatem a ministerstwem odpowiedzialnym za transpozycję konkretnej dyrektywy. Umowa zawiera dokładny harmonogram prac legislacyjnych, których postępy są następnie systematycznie monitorowane. W celu zapewnienia przejrzystości procesu implementacji określane są szczegółowe wskaźniki mające wskazywać na dokonywany postęp w transpozycji. Informacje te są stale dostępne w rządowej sieci informatycznej (intranet). Proces transpozycji podlega monitorowaniu przez członków rządu oraz przedstawicieli komisji parlamentarnych, spotykających się regularnie co kwartał w celu omówienia zagadnień dotyczących implementacji dyrektyw.
W raporcie nr 25 z września 2012 r. Komisja wyraziła największe uznanie dla postępów dokonanych przez władze czeskie, które doprowadziły do znaczącego obniżenia wskaźników deficytu transpozycji. W ten sposób Czechy po raz pierwszy spełniły zalecenie utrzymania wskaźnika deficytu na poziomie 1% lub niższym. Rezultat ten został osiągnięty poprzez determinację i konsekwentną postawę wszystkich instytucji krajowych zaangażowanych w proces prawotwórczy. Władze państwowe rozpoczęły prace transpozycyjne od dokonania przeglądu obowiązujących mechanizmów implementacyjnych. Wstępne wyniki analizy nie wskazywały na konieczność przyjęcia nowych, dodatkowych mechanizmów czy zobowiązań. Problemem natomiast okazało się istnienie szeregu regulacji o charakterze wyjątkowym, przyznanym różnym podmiotom w administracji publicznej. Modyfikacje te dotyczyły, przykładowo, możliwości niestosowania norm podstawowych dotyczących terminów przedkładania projektów legislacyjnych, ze względu na różnorodne przyczyny, związane z koniecznością podjęcia pilnych i uzasadnionych działań. W celu poprawy procesu transpozycji wszystkie normy o charakterze wyjątkowym, stanowiące modyfikacje unormowań podstawowych, zostały usunięte. Wszystkie instytucje uczestniczące w procesie implementacji zostały zobowiązane do przestrzegania jednolitych wymogów podstawowych. Ponadto został ulepszony system monitorowania prac legislacyjnych w celu jak najszybszego wychwycenia wszelkich opóźnień i wdrożenia środków naprawczych. By to osiągnąć, przyjęto zasadę opracowania na potrzeby rządu comiesięcznych raportów transpozycji, wskazujących na istniejące opóźnienia, możliwe środki naprawcze oraz na ostateczne terminy potrzebne dla usunięcia opóźnień. Jednym z najbardziej istotnych instrumentów zapewniających terminową transpozycję dyrektyw jest jak najwcześniejsze wstępne oszacowanie wpływu regulacji europejskich na prawo krajowe. Taka analiza powinna być dokonana przez zespół administracyjny odpowiedzialny za koordynowanie transpozycji prawa europejskiego jeszcze przed publikacją dyrektywy w Dzienniku Urzędowym Unii. Ostateczny termin opracowania analizy został określony na 20. dzień po opublikowaniu dyrektywy. Analiza powinna zawierać szczegółowy harmonogram działań transpozycyjnych oraz dokonywać identyfikacji tych norm prawa krajowego, których przyjęcie jest konieczne dla prawidłowej implementacji dyrektywy oraz norm prawa krajowego, które muszą być zmienione bądź usunięte. Analizy przesyłane są do Kancelarii Rządu, gdzie podlegają przeglądowi. Zaproponowany harmonogram musi uwzględniać procedurę przyjmowania aktów legislacyjnych, zgodnie z którą projekt aktu krajowego implementującego dyrektywę jest rozpatrywany w ramach procedury międzyministerialnej na 11 miesięcy przed upływem terminu przeznaczonego na transpozycję, a przekazywany do zatwierdzenia rządowi na 9 miesięcy przed upływem terminu. W odniesieniu do rozporządzeń i aktów wykonawczych analogiczne terminy są skrócone do odpowiednio 4 i 2 miesięcy. Zasady te odpowiadają średniej długości trwania czeskiego procesu legislacyjnego. Istotne są także mechanizmy komunikacji elektronicznej i elektronicznego gromadzenia informacji o transpozycji w ramach baz danych.
Najnowszy raport, nr 26 z lutego 2013 r., wskazuje na średni wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,6%. Irlandia transponowała wszystkie dyrektywy w wymaganym czasie; Estonia, Malta i Szwecja mają opóźnienia w odniesieniu do zaledwie 1-2 dyrektyw. Raport wskazuje na trzy grupy państw: o bardzo dobrych wynikach (very good performers), poniżej proponowanego limitu wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 0,5% (Irlandia, Malta, Estonia, Szwecja, Czechy, Francja, Słowacja, Dania, Holandia, Rumunia, Łotwa, Grecja, Węgry); państwa o dobrych wynikach (good performers), osiągających wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie poniżej 1% (Bułgaria, Niemcy, Hiszpania, Luksemburg, Litwa, Finlandia, Włochy, Cypr, Słowenia, Wielka Brytania)[46]; oraz państwa o słabych wynikach (weak perfomers), osiągających wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie powyżej 1% (Portugalia, Austria, Polska i Belgia). W odniesieniu do grupy państw o słabych wynikach transpozycji KE podkreśla, że ulega ona systematycznemu zmniejszeniu i obecnie liczy jedynie 4 państwa (w poprzednim raporcie liczba tych państw wynosiła 11). Kluczowe w tym kontekście są dyrektywy z zakresu ochrony środowiska, transportu oraz usług finansowych.
KE wskazuje, że osiągnięcie określonego poziomu wskaźnika deficytu transpozycji nie jest zjawiskiem stałym, a zmiany wyników implementacji mogą dotyczyć zarówno poprawy, jak i pogorszenia wysokości wskaźnika. Przykładowo, Włochy obniżyły wskaźnik deficytu z poziomu 2,4% do poziomu 0,8%, po raz pierwszy osiągając wyniki mieszczące się w ramach wyznaczonego limitu 1%[47]. Z kolei Belgia, która osiągnęła w poprzednich badaniach wynik wskaźnika deficytu na dopuszczalnym poziomie 0,7%, obecnie pogorszyła proces implementacji do poziomu 2,0%, zajmując ostatnie miejsce w wynikach transpozycji dyrektyw ze wszystkich państw członkowskich. Kluczowe zatem wydaje się nie tylko nabycie umiejętności dokonywania terminowej i prawidłowej transpozycji przez władze publiczne danego państwa, ale także osiągnięcie pewnej trwałości i regularności podejmowanych działań implementacyjnych.
W odniesieniu do celu zakładającego brak nieimplementowanych dyrektyw w okresie dłuższym niż 2 lata od terminu wyznaczonego w unijnym akcie prawnym, raport podkreśla pogorszenie wyników państw członkowskich z 2 do 8 „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw. Pięć państw członkowskich nie spełnia kryterium „zero tolerancji”: Belgia, Niemcy, Włochy, Polska, Wielka Brytania. W odniesieniu do wszystkich opóźnionych dyrektyw KE wszczęła postępowania o naruszenie zobowiązań wynikających z Traktatów przez państwa członkowskie (art. 258 TfUE). Zdaniem KE, opóźnienie nie może wynikać ani ze stopnia skomplikowania dyrektyw, ani z powodów potencjalnych obciążeń administracji państw członkowskich.
Średni czas opóźnienia w implementacji dyrektyw uległ wydłużeniu do blisko 10 miesięcy – pomimo prawidłowego wskaźnika deficytu transpozycji, mieszczącego się na poziomie poniżej 1%. Komisja stwierdza, że taki paradoksalny stan wyników implementacji dyrektyw przez państwa członkowskie jest związany z faktem, że stosunkowo wiele państw członkowskich nie implementowało dyrektyw ze znacznym opóźnieniem od formalnego terminu implementacji. Przykładowo, Cypr osiągnął wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,8%; jednak z 12 nietransponowanych dyrektyw, 6 to dyrektywy „stare”, których opóźnienie w implementacji przekroczyło 1 rok od wyznaczonego terminu. Znacząco uległ wydłużeniu czas transpozycji dyrektyw w przypadku Polski oraz Belgii – ze względu na zwiększenie liczby „starych” dyrektyw w porównaniu do ogólnej liczby nietransponowanych aktów prawa unijnego.
Komisja podkreśla konieczność zapewnienia zgodności celów wskazanych przez dyrektywy oraz transponujących je regulacji krajowych. W tym kontekście proponuje stosowanie tzw. wskaźnika deficytu zgodności (compliance deficit), który wskazywałby numerycznie na stopień prawidłowości unormowań krajowych. Deficyt zgodności określany jest w odniesieniu do liczby spraw wszczętych przez KE na podstawie art. 258 TfUE, odnoszących się do naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatów przez państwo członkowskie. W tym kontekście naruszenie prawa europejskiego dotyczy nieprawidłowej implementacji dyrektywy, tzn. implementacji, która nie prowadzi do osiągnięcia celów wskazanych w unijnym akcie prawnym. Deficyt zgodności określany jest jako liczba dyrektyw transponowanych w sposób nieprawidłowy i w odniesieniu do których zostało wszczęte postępowanie przez KE, w porównaniu do ogólnej liczby transponowanych dyrektyw. Zalecany poziom deficytu to 0,5%.
Raport nr 26 wskazuje na średni poziom deficytu zgodności na poziomie 0,6%, zatem stosunkowo blisko zalecanego poziomu 0,5%. O realności zalecanego wskaźnika świadczy również liczba państw spełniających kryterium (11) lub osiągających zbliżone wyniki (5 państw). Poziom wskaźnika deficytu zgodności nie jest analogiczny do wskaźnika deficytu transpozycji. Przykładowo, można wskazać w tym kontekście Włochy oraz Cypr – oba państwa osiągnęły wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,8, jednak ich wskaźniki deficytu zgodności są radykalnie odmienne: 2,1% w przypadku Włoch oraz 0,2% w przypadku Cypru. Bardziej problematyczna sytuacja odnosi się do Polski, która posiada wysoki poziom zarówno wskaźnika deficytu transpozycji (1,8%), jak i wskaźnika deficytu zgodności (1,4%). Analogiczny rozkład poziomu obu deficytów widoczny jest także w odniesieniu do Belgii, która osiągnęła deficyt transpozycji na poziomie 2%, zaś deficyt zgodności na poziomie 1%. Wydaje się, że oba kraje członkowskie winny podjąć pilne działania zmierzające do poprawy procesu transpozycji dyrektyw.
Raport wskazuje, że poziom fragmentaryzacji („niekompletności”) rynku wewnętrznego utrzymuje się stabilnie na wysokości 5%. Oznacza to w liczbach absolutnych, że nie zostały implementowane 73 dyrektywy, z czego 28 dyrektyw nie zostało transponowanych wyłącznie przez jedno państwo członkowskie. Komisja podkreśla efektywność projektu EU Pilot, w ramach którego skuteczność rozstrzygnięcia spraw o nieprawidłowe stosowanie prawa europejskiego wynosi 80%. Obecnie w projekcie uczestniczą wszystkie państwa członkowskie[48]. Przyczynia się on do zmniejszenia liczby spraw, w stosunku do których konieczne jest wszczęcie formalnej procedury z art. 258 TfUE. Aktualna liczba spraw to 829, średnio na jedno państwo członkowskie przypada ich 31. W rzeczywistości jednak rozkład liczby spraw między poszczególnymi krajami jest zróżnicowany: przykładowo, w stosunku do Litwy toczy się jedynie 7 postępowań, zaś w odniesieniu do Włoch 67, Hiszpanii 66 i Grecji 61. Blisko połowa wszystkich toczących się postępowań dotyczy opóźnień w transpozycji dyrektyw (34,7%) lub ich nieprawidłowej implementacji (15,1%); pozostałe sprawy odnoszą się do nieprawidłowości w stosowaniu norm traktatowych, rozporządzeń i decyzji (27,6%) lub nieprawidłowości w stosowaniu dyrektyw (22,6%). Średni czas rozpatrywania pojedynczej sprawy w ramach procedury z art. 258 i 260 TfUE to 26 miesięcy. W tym kontekście KE wskazuje na zalecany okres rozpatrywania skarg na poziomie 18 miesięcy.
Tabela wdrożenia rynku wewnętrznego wskazuje, że najlepsze wyniki w odniesieniu do wszystkich wskaźników osiągnęła Rumunia; dobre wyniki osiągnęły także takie państwa, jak: Estonia, Cypr, Czechy oraz Litwa. Z drugiej strony, najgorsze wyniki osiągnęła Belgia, słabe – Hiszpania, Polska, Niemcy, Włochy i Wielka Brytania.
Raport nr 26 zawiera także odniesienia do przykładu dobrych praktyk państw, które podjęły działania na rzecz poprawy wskaźników odnoszących się do deficytu transpozycji oraz deficytu zgodności: Irlandii, Rumunii oraz Włoch. Sprawozdanie Irlandii podkreśla powołanie odpowiedniej jednostki w strukturze administracyjnej, zajmującej się sprawami implementacji dyrektyw. Jesienią 2011 r. został powołany międzyministerialny komitet do spraw europejskich, na którego czele stanął minister do spraw europejskich. Komitet funkcjonuje w ramach Kancelarii Premiera, w skład jego wchodzą wysocy rangą przedstawiciele wszystkich ministerstw, prokuratury oraz komisji parlamentarnych. Komitet spotyka się cyklicznie, w przedziałach czasowych 2-3 miesięcy. Jego zadania odnoszą się ogólnie do spraw europejskich, w szczególności do analizowania udziału przedstawicieli władz irlandzkich w procesie tworzenia prawa europejskiego, monitorowania przebiegu procesu transpozycji prawa europejskiego, prowadzenia spraw dotyczących postępowań w zakresie potencjalnego naruszenia zobowiązań wynikających z Traktatu w ramach art. 258 i 260 TfUE. Celem działań Komitetu jest poprawa wskaźników Irlandii dotyczących transpozycji prawa europejskiego oraz unikanie lub minimalizowanie ryzyka otrzymania kar pieniężnych w ramach wyroku TSUE. Podgrupa Komitetu, w ramach której zasiadają urzędnicy ministerialni zajmujący się implementacją oraz potencjalnymi naruszeniami (infringements) prawa europejskiego, spotyka się regularnie i przygotowuje raporty dotyczące istotnych i problematycznych zagadnień pojawiających się w procesie transpozycji. W tym kontekście możliwe jest monitorowanie przebiegu procesu transpozycji oraz wywieranie, w razie potrzeby, koniecznego nacisku formalnego i ‘moralnego’ dla zachowania wyznaczonego terminu (deadline) implementacji oraz ograniczenia liczby naruszeń prawa europejskiego. Wdrożony system koordynacji administracji zadziałał skutecznie, zapewniając po raz pierwszy w historii irlandzkiego członkostwa w Unii terminową implementację wszystkich dyrektyw w lutym 2013 r. oraz zmniejszając liczbę spraw o naruszenie prawa europejskiego z ok. 90 do ok. 30.
W przypadku Włoch sukces działań implementacyjnych opierał się na trzech czynnikach: po pierwsze, przyjęciu krajowego systemu transpozycji dyrektyw; po drugie, lepszej koordynacji wewnętrznej postępowań o naruszenie zobowiązania wynikającego z Traktatów; po trzecie, większej determinacji instytucji uczestniczących w procedurze implementacyjnej. Raport włoski podkreśla, że poprzednio obowiązujący system transpozycji prawa europejskiego miał charakter kompleksowy, ponieważ był powiązany z podejmowaniem działań legislacyjnych również w związku z postępowaniami o naruszenie prawa europejskiego na podstawie art. 258 TfUE. Opóźnienia w przyjmowaniu projektów związane były z dynamiką parlamentu (projekty musiały być rozpatrzone przez obie izby parlamentu) oraz ze względu na problemy polityczne, szczególnie w kontekście postępowań o naruszenie prawa europejskiego. Nowe prawo transpozycyjne z grudnia 2012 r. przyznaje wiodącą rolę koordynacyjną dla Departamentu Polityki Europejskiej oraz wprowadza zasadę rozdziału projektów ustaw, które mają dotyczyć wyłącznie transpozycji lub wyłącznie procedury o naruszenie prawa europejskiego. W ramach Departamentu powołano specjalną jednostkę koordynującą działania instytucji krajowych oraz odpowiedzialną za kontakty z instytucjami europejskimi związanymi z postępowaniami z art. 258 TfUE.
W 2011 r. wskaźnik deficytu transpozycji Rumunii przekroczył zalecany poziom 1%, co stanowiło asumpt dla podjęcia działań reformujących krajową procedurę implementacji dyrektyw. Ministerstwo Spraw Europejskich dokonało przeglądu punktów kontaktowych w każdym ministerstwie oraz przyjęło nową metodę działań, polegającą na wyznaczeniu sztywnych terminów transpozycji (transposition deadlines) dla przyjęcia projektów aktów prawnych zmierzających do implementacji dyrektyw. Nowa procedura zakłada, że projekty ustaw muszą zostać przyjęte na 4 miesiące przed upływem terminu transpozycji; decyzje rządowe oraz ustawodawstwo pochodne na 2 miesiące przed upływem terminu, a pakiety legislacyjne na 6 miesięcy przed upływem terminu. Rząd corocznie przyjmuje memorandum europejskie, stanowiące dokument polityki publicznej określający dyrektywy podlegające implementacji i notyfikacji. Proces transpozycji jest monitorowany na bieżąco, z obowiązkiem sporządzania co miesiąc raportów implementacyjnych.
Jako podsumowanie wniosków płynących z raportów można uznać wskazania zawarte w zaleceniu Komisji w sprawie środków na rzecz poprawy funkcjonowania jednolitego rynku (2009/524/WE)[49]. Rekomendacje odnoszące się do działań zmierzających do poprawy transpozycji dyrektyw wskazują na konieczność odpowiednio wczesnego przygotowania do implementacji; krajowe oceny skutków dyrektywy powinny być opracowywane w momencie przedstawienia projektu dyrektywy przez KE, a zatem jeszcze przed przyjęciem tekstu ostatecznego aktu prawnego w ramach procedury legislacyjnej. Po drugie, istotne jest zachowanie ciągłości personalnej, czyli osób uczestniczących w procesie negocjacji projektu dyrektywy na szczeblu europejskim oraz przygotowujących projekt krajowych środków implementujących dyrektywę. W tym kontekście istotne jest zapewnienie ścisłej współpracy między urzędnikami zaangażowanymi w negocjacje, transpozycję i egzekwowanie dyrektywy. Po trzecie, podkreślona jest rola zachowania efektywnej współpracy i komunikacji z parlamentami krajowymi, a także w przypadku państw zdecentralizowanych z organami regionalnymi (lokalnymi). W procesie legislacyjnym należy unikać dodawania przepisów uzupełniających, które nie są niezbędne dla implementacji dyrektywy, ale które mogą powodować opóźnienia w transpozycji poprzez poszerzenie zakresu regulacji krajowej. W tym kontekście wskazane jest powołanie struktury w administracji rządowej odpowiedzialnej za przegląd projektów aktów prawnych pod kątem kontroli treści wykraczających poza wymogi dyrektyw. Korzystne jest także stosowanie tzw. tabel korelacji, wykorzystywanych zarówno w procesie monitoringu, ale także dla szerszych celów informacyjnych[50].
Państwa członkowskie winny zagwarantować dla procesu transpozycji wolę polityczną[51]. Postawa administracji krajowej powinna wskazywać zaangażowanie w unijny proces decyzyjny. W szczególności, władze krajowe powinny zapewnić odpowiedni przepływ informacji na temat prawa unijnego oraz powstrzymywać się w procesie transpozycji od „pozłacania” (gold-plating) oraz „wybierania co lepszych kąsków” (cherry-picking). Istotne jest także osadzenie działań implementacyjnych w szerszym kontekście: przyjmowanie dyrektyw, ich transpozycja, wdrażanie i egzekwowanie.
Zalecenie 2009/524/WE zawiera odrębną część poświęconą przyjęciu środków zmierzających do informowania obywateli i przedsiębiorstw o ich prawach w ramach jednolitego rynku. Państwa członkowskie są zobowiązane do udostępniania opinii publicznej danych dotyczących transpozycji, w ramach uproszczonej bazy danych dostępnej internetowo na stronach ministerstw. Dodatkowo, organy krajowe winny podjąć akcję informacyjną odnośnie do nowych regulacji związanych z transpozycją w terminie co najmniej 12 tygodni przed ich wejściem w życie.
W podsumowaniu rozważań dotyczących wniosków wynikających z raportów zawierających tabele rynku wewnętrznego należy odnieść się do konkluzji merytorycznych zawartych w raportach. Uwagi KE wielokrotnie podkreślają znaczenie terminowej i prawidłowej transpozycji dyrektyw dla funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz dla Unii jako wspólnoty obywateli i przedsiębiorców. Prawidłowość przebiegu implementacji dyrektyw oznacza, że unijne prawodawstwo wywiera rzeczywiste skutki prawne; z kolei nieprawidłowości przebiegu implementacji dyrektyw osłabiają wiarygodność prawa europejskiego. W tym kontekście stosowanie dyrektyw jako aktu prawa może prowadzić do nadmiernego wydłużenia procesu wdrożenia prawa; przykładowo okres pełnej implementacji dyrektywy może w praktyce wynosić ok. 4 lat, zaś w przypadku regulacji o bardziej skomplikowanym charakterze do 7 lat.
KE podkreśla te działania państw członkowskich, które sprawdziły się w praktyce krajów o dobrym rekordzie implementacji. Zwraca uwagę na konieczność zapewnienia wsparcia politycznego dla procesu transpozycji; wola polityczna powinna być połączona z działaniami administracji oraz przełożona na konkretne struktury operacyjne. Skuteczność transpozycji zależy od uwzględnienia zasady otwartości (transparentności) oraz zagwarantowania stałego monitorowania przebiegu procesu przyjmowania regulacji krajowych. W tym kontekście każde opóźnienie w implementacji dyrektyw, nawet nieznaczne lub w stosunku do małej ilości aktów prawnych, powoduje wzrost wskaźnika deficytu transpozycji. Zdaniem KE należy zatem unikać takich opóźnień.
Na podstawie omówionych powyżej raportów dotyczących wdrożenia unormowań z zakresu rynku wewnętrznego można także wysnuć pewne wnioski o charakterze instytucjonalnym, dotyczącym już nie treści, ale formy raportów. Przede wszystkim należy podkreślić otwarty i transparentny charakter publikowanych informacji. Raporty stanowią obiektywny „probierz” funkcjonowania rynku wewnętrznego. Mają one zasadniczo charakter statystyczny, wskazują na występujące prawidłowości zjawisk, analizują przebieg ewolucji i zmian w kształtowaniu się wysokości wskaźników podlegających pomiarom, prognozują pojawienie się trendu wznoszącego lub opadającego. Znaczenie raportów nie ogranicza się jednak do analizy rzeczywistego funkcjonowania wspólnego rynku UE oraz do badania procesu transpozycji prawa europejskiego w państwach członkowskich. Mają one także znaczenie monitorujące przebieg implementacji dyrektyw do prawa krajowego. Nie stanowią przy tym instrumentów prawnie wiążących, nie są elementem formalnej procedury z art. 258 i 260 TfUE. Raporty stanowią instrument „miękkiego” oddziaływania na władze krajowe, powodujący jedynie dobrowolne zmiany w działaniach państw członkowskich. W tym kontekście poprawa wyników transpozycji prawa europejskiego wynika z siły argumentów, a nie z argumentu siły.
Raporty oddziaływają na państwa członkowskie poprzez możliwość porównania wyników transpozycji danego kraju w odniesieniu do innych państw: krajów sąsiednich, krajów o podobnej strukturze instytucjonalnej, krajów o zbliżonej ścieżce rozwoju historycznego, krajów podobnych geograficznie i demograficznie, etc. W tym kontekście możliwe jest prześledzenie pewnych paraleli wyników transpozycji w stosunku do tradycyjnie wyodrębnionych grup państw, jak państwa skandynawskie czy państwa bałtyckie. Możliwe jest także badanie oddziaływania poszczególnych czynników historycznych na ewolucję wskaźników transpozycji poszczególnych państw.
Inna sfera oddziaływania treści raportów to konsekwencje wynikające z reform instytucjonalnych podejmowanych przez państwa członkowskie. Opis przykładów skutecznej praktyki (success stories) może powodować upowszechnianie się tych mechanizmów, które okazały się efektywnymi instrumentami zmian. Komisja nie tylko wspiera ów proces „benchmarkingu” w ramach umieszczania w raportach sprawozdań krajowych, dotyczących doświadczeń indywidualnego państwa członkowskiego, ale stara się też dokonać wstępnej analizy pozytywnych czynników zmian w kierunku ich identyfikacji i upowszechnienia.
Oddziaływanie raportów można zatem porównać do oddziaływania instrumentów „miękkiego prawa” (soft law), czyli zaleceń i rekomendacji pozbawionych formalnej mocy wiążącej. Ich faktyczna skuteczność może być jednak zbliżona do oddziaływania instrumentów „twardego” prawa, czyli norm prawnych o formalnej mocy wiążącej. Państwa członkowskie mogą dobrowolnie stosować się do zaleceń przedstawianych przez Komisję, aby przez poprawę wskaźnika deficytu transpozycji znaleźć się w bardziej prestiżowej grupie państw o lepszych wynikach implementacji (peer pressure). W tym kontekście można badać skuteczność indywidualnych ocen KE, zawierających z jednej strony „nagany” dla państw regularnie osiągających słabe rezultaty transpozycji, bez wykazywania poprawy przynajmniej niektórych wskaźników funkcjonowania wspólnego rynku; z drugiej strony stwierdzeń podkreślających efektywność działań krajowych zmierzających do transpozycji dyrektyw.
System rządowej koordynacji polityki europejskiej w Polsce został wypracowany w toku ewolucji, rozpoczętej etapem adaptacji a wieńczonej etapem współuczestnictwa w Unii Europejskiej[52]. Czerpano także z doświadczeń i rozwiązań przyjętych w innych państwach członkowskich. Obecny system mieści się w ramach modelu scentralizowanego, zakładającego interwencyjną rolę premiera w procesie uzgodnień resortowych. Koordynacja odbywa się w toku uzgodnień komitetów i komisji międzyministerialnych, z zapewnieniem strumienia przepływu informacji z administracji rządowej do parlamentu. W każdym urzędzie utworzono struktury i stanowiska do spraw europejskich. Podjęto również decyzję o poszerzeniu kompetencji ministra spraw zagranicznych, w związku z postępującą europeizacją polityki zagranicznej.
Polskie doświadczenia związane z akcesją do Unii Europejskiej wskazują, że proces zmian działania administracji publicznej ma charakter stopniowy i ewolucyjny. W szczególności, istotne jest oddziaływanie kultury politycznej i administracyjnej na rozwiązania funkcjonalno-organizacyjne dotyczące kształtowania polityki europejskiej. W tym kontekście możliwe jest wyodrębnienie zróżnicowanych wizji instytucji publicznych w ramach modelu państwa administracyjnego oraz państwa sieciowego[53]. Model państwa administracyjnego opiera się zasadniczo na strukturach administracyjnych, bezpośrednio zaangażowanych w wykonywanie zadań publicznych. Z kolei model państwa sieciowego w większym stopniu oparty jest na zaangażowaniu organizacji pozarządowych; państwo postrzegane jest jako sieć instytucji, w ramach których administracja stanowi jeden z wielu podmiotów współuczestniczących w realizacji polityk publicznych. Zadania administracji nie mają charakteru wyłącznego, ale dopuszczają partnerów społecznych do współdziałania w kształtowaniu polityk. Zadania publiczne mogą być zatem określane w wykorzystaniu potencjału społecznego, co poszerza spektrum dostępnych rozwiązań stosowanych przez administrację. Oddziaływanie organizacji społecznych może nie ograniczać się do współdziałania z instytucjami na poziomie krajowym, ale może wykraczać poza poziom państwa członkowskiego, do podejmowania dialogu i współpracy z instytucjami Unii[54].
Wydaje się, że w kontekście uwarunkowań polskich postrzeganie roli państwa oraz zadań administracji publicznej zbliżone jest do modelu państwa administracyjnego, a nie modelu państwa sieciowego. Świadczą o tym takie czynniki, jak niechęć do aktywnego uczestnictwa w życiu politycznym, dystans oraz nadmierny krytycyzm w odniesieniu do instytucji państwa, brak odpowiednio wykształconych mechanizmów dialogu społecznego. Mankamenty modelu państwa administracyjnego widoczne są w kontekście europejskim jako nieumiejętność włączenia się urzędników w struktury sieciowe polityk europejskich czy nawiązania skutecznej współpracy z organizacjami społecznymi w ramach instytucji europejskich.
W świetle powyższych uwag należałoby analizować dane zebrane w ramach raportów dotyczących tabel rynku wewnętrznego. Wydaje się, że w oparciu o nie możliwe jest dokonanie diagnozy stanu transpozycji prawa europejskiego w Polsce. W odniesieniu do średnich danych z Unii Europejskiej 27 państw widoczna ewolucja poziomu wskaźników deficytu transpozycji (por. tabela niżej) dotyczy zmniejszania się wysokości wskaźnika (od poziomu 1,2% w 2007 r. do obecnego poziomu 0,6%). Bardziej wyraźny trend można zaobserwować w odniesieniu do wskaźników deficytu transpozycji w Czechach: z wysokiego poziomu ok. 2% w latach 2007-2011 do radykalnie niskiego poziomu 0,6-0,2% w roku 2012. Poziom wskaźnika deficytu w odniesieniu do Polski sytuował się na w miarę stabilnym poziomie w granicach 1,7-2,1%.
|
11.2007 |
5.2008 |
11.2008 |
5.2009 |
11.2009 |
5.2010 |
11.2010 |
5.20011 |
11.2011 |
5.2012 |
11.20012 |
Polska |
1,7 |
1,8 |
2,0 |
2,1 |
1,4 |
1,8 |
1,7 |
1,7 |
2,1 |
2,1 |
1,8 |
Czechy |
3,4 |
2,5 |
1,4 |
1,9 |
1,2 |
1,5 |
1,2 |
2,0 |
1,9 |
0,6 |
0,2 |
UE |
1,2 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
0,7 |
0,9 |
0,9 |
1,2 |
1,2 |
0,9 |
0,6 |
Tabela 1. Deficyt transpozycji w Polsce, Czechach i w Unii Europejskiej (Europa 27).
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Tabel rynku wewnętrznego.
Zobowiązania ciążące na państwach członkowskich w kontekście implementacji dyrektyw zostały sprecyzowane w orzecznictwie TSUE. Przykładowo, Trybunał podkreślił konieczność stosowania przez państwa członkowskie środków legislacyjnych[55]. Państwa członkowskie nie mogą osiągnąć zgodności prawa krajowego z prawem unijnym poprzez zastosowanie nieformalnych lub nielegislacyjnych środków (np. środków administracyjnych). Stanowisko swoje Trybunał motywował wymogami płynącymi z zasady pewności prawa. Państwa członkowskie muszą zapewnić terminowość i kompletność transpozycji. Przyjęte środki krajowe muszą obowiązywać na całości terytorium państwa, a nie w odniesieniu do pewnych jego regionów. Zgodność z wymogami dyrektywy mierzy się nie tylko przez przyjęte środki legislacyjne, ale także odpowiednią praktykę organów stosujących prawo europejskie[56].
Zasadnicze podstawy prawne dla obecnie obowiązującego w Polsce systemu transpozycji prawa europejskiego stanowią postanowienia ustawy z 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (KSE)[57]. Proces legislacyjny mający na celu transpozycję aktów unijnych prowadzony jest na podstawie postanowień Regulaminu pracy Rady Ministrów (RM)[58], jednak zawiera dodatkowe elementy uzasadnione specyfiką tego procesu. Transpozycja prawa europejskiego dokonywana jest przy wykorzystaniu systemu e-step – Elektronicznego Systemu Transpozycji Prawa Europejskiego[59]. Baza danych służy z jednej strony umożliwieniu stałego i precyzyjnego monitoringu procesu implementacji oraz po drugie, zapewnieniu informacji o transpozycji prawa unijnego, zawierając dane o nazwie aktu prawnego Unii, terminie wdrożenia wynikającym z prawa unijnego, tabeli korelacji (zbieżności) umożliwiającej zestawienie przepisów aktu prawa UE z przepisami prawa krajowego, informację o tzw. ministerstwie wiodącym, odpowiedzialnym za wdrożenie danego aktu prawa UE oraz nazwę aktu prawa krajowego implementującego regulacje europejskie. Dostęp do bazy danych jest ogólnie dostępny za pomocą strony internetowej oraz zastrzeżony dla urzędników administracji publicznej (dostęp za pomocą hasła), dla umożliwienia tej grupie adresatów dokonywania operacji w systemie. W tym kontekście skuteczność funkcjonowania systemu e-step jest uzależniona od bieżącego uzupełniania danych o implementacji dokonywanej przez właściwe organy administracji rządowej.
Procedura transpozycji aktów prawnych UE jest związana z bieżącym monitorowaniem publikacji w Dzienniku Urzędowym UE (Dz.U. UE)[60]. Krajowy Koordynator Transpozycji Dyrektyw (KKTD), którym z urzędu jest Sekretarz KSE, zobowiązany jest w terminie 7 dni od daty publikacji aktu w Dz.U. UE do umieszczenia w systemie e-step danych dotyczących aktu prawnego, terminu transpozycji oraz ministerstwa wiodącego. Ministerstwo wiodące w terminie 30 dni akceptuje lub odrzuca swoją właściwość; a w przypadku akceptacji właściwości, w ciągu kolejnych 30 dni decyduje o konieczności lub braku konieczności działań transpozycyjnych.
Ministerstwo wiodące określa zakres transpozycji, wskazując listę aktów prawnych wymagających nowelizacji lub przyjęcia jako nowych aktów prawnych wdrażających, oraz przygotowuje tabele zbieżności. Dodatkowo, ministerstwo określa harmonogram prac legislacyjnych, w którym wskazuje termin transpozycji wynikający z dyrektywy, termin przyjęcia projektu aktu prawnego przez KSE, Radę Ministrów (zgodnie z terminarzem Planu pracy RM) oraz Sejm. Akt wdrażający dyrektywę powinien być zawarty w jednym projekcie[61]. W przypadku projektu ustawy, powinien on zawierać – w razie potrzeby – projekty aktów wykonawczych, których data wejścia w życie nie może być późniejsza niż termin wdrożenia dyrektyw. Zakończenie transpozycji dyrektywy następuje po notyfikacji krajowych aktów prawnych w Bazie Notyfikacji Krajowych Środków Wykonawczych (BNKSW).
Dokonując podsumowania i ewaluacji procedury transpozycji dyrektyw w polskim systemie prawnych należy wskazać na jej znaczny formalizm oraz reaktywny charakter. Przykładowo, wydaje się, że termin 7 dni od daty publikacji aktu prawnego w Dz.U. UE jest dość późnym momentem dotyczącym wyznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za transpozycję (ministerstwa wiodącego). Decyzja ta powinna zostać podjęta na etapie wcześniejszym, podczas negocjowania aktu prawnego na forum Unii. Zalecenia Unii odnoszą się do zapewnienia wczesnego przygotowania stanowiska negocjacyjnego (krajowych ocen skutków regulacji) oraz zachowania ciągłości, także w wymiarze personalnym, między instytucjami zaangażowanymi w proces negocjacji, transpozycji i egzekwowania dyrektyw. W tym kontekście spory o właściwość, o ile mogą mieć miejsce, powinny być rozstrzygane na wcześniejszym etapie procedury transpozycji.
Regulacje krajowe przyznające potencjalnemu ministerstwu wiodącemu uprawnienie do badania swojej właściwości, wyrażania na nią zgody lub odrzucania właściwości w terminie 30 dni od wprowadzenia dyrektywy do systemu e-step, są rozwiązaniem nieefektywnym. Wydaje się, że może ono powodować nadmierne opóźnienia w procesie implementacji dyrektyw; może także prowadzić do sporów kompetencyjnych między ministerstwami, o to, które z nich ma zostać ministerstwem wiodącym. W przypadku bowiem, gdy wskazane ministerstwo wiodące odrzuca swoją właściwość, jest zobowiązane do uzasadnienia swojej decyzji i zaproponowania innego ministerstwa wiodącego, które także może swoją właściwość odrzucić, etc. Podobne kompetencje przyznane są ministerstwom współpracującym (termin na podjęcie decyzji jest jednak skrócony do 14 dni). Spory kompetencyjne, jak również wątpliwości i różnice zdań dotyczące konieczności, zakresu i harmonogramu rozstrzyga KSE. W ten sposób pierwsze miesiące od momentu publikacji dyrektywy mogą być zmarnotrawione na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za transpozycję, zamiast wykorzystane na podejmowanie decyzji związanych bezpośrednio z procesem transpozycyjnym.
Komitet do Spraw Europejskich stanowi organ administracji rządowej, w skład którego wchodzą ministrowie (na szczeblu sekretarza stanu lub podsekretarza stanu), Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz – jako przewodniczący – minister spraw zagranicznych. Prezes Rady Ministrów może brać udział w pracach Komitetu; w takim przypadku przewodniczy posiedzeniu. Pozytywnie należy ocenić unormowanie, zgodnie z którym w pracach KSE mogą uczestniczyć zaproszeni przez przewodniczącego przedstawiciele organów administracji rządowej oraz inne zaproszone osoby, bez prawa udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć. Kompetencje pomocnicze przypisane są do funkcji sekretarza Komitetu, który jest powoływany przez Przewodniczącego KSE spośród członków korpusu służby cywilnej, zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra spraw zagranicznych.
Komitet można określić jako organ pomocniczy Rady Ministrów, który może być upoważniony przez RM m.in. do rozpatrywania i rozstrzygania w zakresie dokumentów związanych z koordynacją wdrażania prawa unijnego do polskiego systemu prawa. Rozstrzygnięcia Komitetu zapadają w drodze uzgodnienia; w przypadku braku osiągnięcia uzgodnienia, sporządzany jest protokół rozbieżności, który podlega następnie rozpatrzeniu przez Radę Ministrów. W niektórych przypadkach rozstrzygnięcia KSE stają się rozstrzygnięciami Rady Ministrów. Dodatkowym instrumentem kontroli RM nad pracami KSE jest kompetencja RM do zatwierdzania rocznego planu pracy KSE oraz rozpatrywania półrocznych sprawozdań z realizacji planu. Projekt planu pracy KSE jest opracowywany w szczególności na podstawie harmonogramów prac instytucji UE, planów pracy rządu, zgłoszeń organów wnioskujących oraz Przewodniczącego Komitetu.
Nadmierny formalizm unormowań dotyczących funkcjonowania KSE jest widoczny w ramach niektórych postanowień regulaminu KSE. Przykładowo, § 2.1 Regulaminu stanowi, że: „Udział członków Komitetu w posiedzeniach Komitetu jest obowiązkowy.”; podkreśla konieczność zachowania formy pisemnej w odniesieniu do wskazania sekretarza lub podsekretarza stanu upoważnionego do zastępstwa członka Komitetu[62].
Regulamin KSE określa terminy przeznaczone na przekazanie projektów dokumentów członkom Komitetu; w odniesieniu do projektów aktów prawnych dostosowujących polskie prawo do prawa unijnego terminy są wydłużone, z określeniem minimalnej liczby 5 dni i bez możliwości skrócenia terminu w szczególnie uzasadnionych przypadkach (§ 10). Dodatkowo, szczególne wymogi są związane z koniecznością zachowania wymogów formalnych w zakresie dołączenia informacji o wynikach uzgodnień międzyresortowych, w tym ustosunkowania się organu wnioskującego do zgłoszonych uwag oraz ewentualnego protokołu rozbieżnych stanowisk w przypadku nieuwzględnienia bądź nieuzgodnienia uwag zgłoszonych w toku międzyministerialnej konferencji uzgodnieniowej (§ 11.1).
Regulamin KSE zawiera (§ 24) wskazanie o możliwości rozpatrzenia, rozstrzygnięcia lub uzgodnienia projektu dokumentu w drodze korespondencyjnej (tryb obiegowy). Termin na rozpatrzenie projektu nie może być w tym przypadku krótszy niż 1 dzień, jednak może być on skrócony w przypadku, gdy projekt dokumentu wymaga niezwłocznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia lub uzgodnienia, w szczególności ze względu na terminy wynikające z uczestnictwa Polski w systemie instytucjonalnym UE.
Przedstawione powyżej rozwiązania dotyczące struktur administracji rządowej odpowiedzialnych za sprawy europejskie wymykają się jednoznacznej ocenie. Niekiedy wskazuje się na kierunek zmian instytucjonalnych w Polsce związanych z procesem transpozycji ustawodawstwa europejskiego, który prowadzi do wzmocnienia roli i znaczenia urzędników kosztem otoczenia politycznego[63]. Przekazanie władztwa decyzyjnego na poziom służby cywilnej jest także związane z uprawnieniami koordynacyjnymi w zakresie stanowienia prawa na poziomie centralnych organów władzy wykonawczej. Stopniowo administracja rządowa stara się przejmować wzorce instytucjonalne proponowane przez Komisję Europejską. Inne opinie o systemie rządowej koordynacji europejskiej wskazują na nadmierny formalizm uzgodnień oraz brak przejrzystości i otwartości w dzieleniu się informacjami między uczestnikami koordynacji[64]. Wśród postulatów zmian wskazuje się na takie działania, jak: uproszczenie procedur zatwierdzania dokumentów, wzmocnienie zaplecza eksperckiego dla grup roboczych Rady Unii Europejskiej, usprawnienie przepływu informacji między osobami pełniącymi funkcje koordynacyjne w ministerstwach, szczególnie w kontekście przepływu korespondencji w wersji elektronicznej.
W odniesieniu do wzajemnych relacji administracji rządowej oraz parlamentu krajowego w kontekście stanowienia prawa polskiego wykonującego prawo unijne należy podkreślić określony ustawowo obowiązek współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem[65]. Unormowania systemowe określają zasady tej współpracy w zakresie: stanowienia prawa europejskiego; wnoszenia przez parlament skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE; tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo europejskie; opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w UE oraz współpracy w związku ze sprawowaniem przez przedstawicieli Rady Ministrów prezydencji składów Rady. Rada Ministrów jest zobowiązana do przedstawiania Sejmowi i Senatowi informacji o udziale Polski w pracach UE, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy; dodatkowo na żądanie Sejmu lub Senatu RM jest zobowiązana do przedstawiania informacji zindywidualizowanej, dotyczącej konkretnej sprawy związanej z polskim członkostwem w UE.
W kontekście procedury implementacyjnej aktów prawa europejskiego do krajowego porządku prawnego, unormowania powyższej ustawy o współpracy RM z Sejmem i Senatem są stosunkowo skromne, ograniczając się do regulacji w ramach jednego artykułu. Art. 18 stanowi o terminach wniesienia projektu ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej, nie później niż na 3 miesiące przed upływem terminu wykonania wynikającego z prawa europejskiego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może nie być zachowany. Dodatkowo, Rada Ministrów jest zobowiązana do przedstawiania parlamentowi, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy, informacji o pracach legislacyjnych związanych z wykonywaniem aktów prawa europejskiego, których termin wykonania upłynął lub upływa w ciągu 3 miesięcy od dnia przedstawienia informacji.
Ciekawym studium przypadku ilustrującym systemowe opóźnienia w procesie transpozycji dyrektyw w Polsce mogą być unormowania europejskie dotyczące dziedziny klimatyczno-energetycznej[66]. Dyrektywy te obejmują regulacje tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego oraz unormowania dotyczące efektywności energetycznej, emisji przemysłowych, jakości powietrza oraz ocen oddziaływania na środowisko. Wdrożenie tych unormowań ma przyczynić się do poprawy stanu ochrony środowiska, poprzez zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych[67].
Przykładowo, celem dyrektywy 2009/29/WE[68] jest dążenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych w Unii o co najmniej 20% w porównaniu z poziomem z lat 1990 r. Cel ten ma obowiązywać do 2020 r. w połączeniu z zobowiązaniem Unii do zmniejszenia zużycia energii o 20% oraz wypracowania 20% udziału odnawialnych źródeł energii. Dodatkowe zobowiązanie Unii do dalszej redukcji gazów, w wysokości przekraczającej 20%, ma nastąpić po zatwierdzeniu międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu. Porozumienie takie nie zostało jeszcze zawarte, w szczególności nie udało się go osiągnąć podczas Szczytu Klimatycznego w Warszawie w listopadzie 2013 r.
Dyrektywa 2009/29/WE jako termin transpozycji wskazała dzień 31 grudnia 2012 r. Polska, w celu wykonania dyrektywy, przyjęła ustawę z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych[69]. Wydawać by się mogło, że ustawa dokonuje pełnej transpozycji dyrektywy 2009/29/WE do prawa polskiego. Szczegółowa analiza przepisów ustawy wskazuje jednak, że transpozycja dyrektywy została dokonana jedynie częściowo, gdyż do prawa krajowego dokonano transpozycji wybranych elementów dyrektywy, które umożliwiały rządowi polskiemu dokonanie notyfikacji wniosku do Komisji Europejskiej w zakresie wyjątku od zasady sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na aukcji. W marcu 2012 r. zostały przyjęte założenia do projektu ustawy dokonującej transpozycji dyrektywy 2009/29/WE. Projektowana regulacja ma dotyczyć funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie rozliczeniowym 2013-2020. Nowe rozwiązania mają polegać m.in. na odejściu od darmowych przydziałów uprawnień do emisji. Uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych mają być kupowane na aukcji uprawnień do emisji. Dodatkowo, projekt ustawy powinien zawierać także projekt rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia aukcji uprawnień do emisji.
Ze względu na brak ukończenia prac legislacyjnych zmierzających do pełnej transpozycji dyrektywy Komisja Europejska wszczęła postępowanie w celu zapewnienia zgodności prawa krajowego z prawem UE, na podstawie art. 258 TfUE (nr naruszenia wg ewidencji KE: 2010/0166). We wrześniu 2013 r. Komisja oficjalnie wezwała Polskę do zgłoszenia transpozycji dyrektywy. Wezwanie to zostało przedstawione w formie tzw. uzasadnionej opinii, stanowiącej drugi etap postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Tym samym zakończył się etap nieformalnych konsultacji z państwem członkowskim, a rozpoczęła faza przedsądowa, poprzedzająca skierowanie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE przez Komisję.
Trybunał Sprawiedliwości UE wskazuje w ramach orzecznictwa na szereg zasad charakterystycznych dla społeczeństwa demokratycznego: wolność i tolerancję, pluralizm oraz otwartość społeczeństwa, prawa jednostki oraz zasadę rządów prawa (rule of law). Odnosząc się do pojęcia demokracji Trybunał stwierdził, że: „podstawową zasadą demokratyczną jest reguła dotycząca tego, że ludy (peoples) winny brać udział w wykonywaniu władzy za pośrednictwem rządów przedstawicielskich”[70]. Zasady demokratyczne stanowią „podstawowy element konstrukcji wspólnotowej”[71]; wymagają odpowiedniego zaangażowania i reprezentacji obywateli lub grup obywateli w proces podejmowania istotnych decyzji politycznych (policy-making), jak również zagwarantowania ochrony prawnej dla indywidualnych interesów obywateli[72]. ETS stwierdził, że dwa wymiary rządów demokratycznych: prawo ludu do uczestniczenia w funkcji legislacyjnej przez ciała przedstawicielskie oraz zdolność jednostek do obrony swych praw w postępowaniu sądowym są wzajemnie powiązane. Wolność działań jednostki nie powinna być ograniczona bardziej niż jest to konieczne ze względu na interes publiczny[73].
KE podkreśla, że ochrona praw jednostki może być skuteczna jedynie w przypadku terminowej i prawidłowej implementacji prawa europejskiego do porządku krajowego. Wiąże się to z zobowiązaniem ciążącym na każdym państwie członkowskim do podjęcia skutecznych działań zmierzających do transpozycji aktów unijnych. W szczególności, dla zagwarantowania terminowości przyjmowania środków krajowych jest możliwe rozważenie stosowania innowacyjnych instrumentów prawnych, takich jak dyrektywy rządowe lub rozporządzenia z mocą ustawy. KE podkreśla, że należałoby rozważyć stosowanie powyższych aktów prawnych w sytuacji stałego braku terminowej transpozycji dyrektyw danego państwa członkowskiego oraz wtedy, gdy zezwala na to wewnętrzny porządek prawny.
W odniesieniu do sytuacji polskiej był wysuwany postulat wzmocnienia efektywności prawa unijnego w polskim porządku prawnym poprzez nowelizację art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, którego postanowienia ograniczają możliwość wydawania tzw. rozporządzeń wykonawczych[74]. W tym kontekście propozycje nowelizacji Konstytucji RP zawierają unormowania dotyczące przyznania kompetencji dla Rady Ministrów, która w celu wykonania prawa UE mogłaby wydawać rozporządzenia z mocą ustawy, następnie przedkładane Sejmowi do zatwierdzenia. Rozporządzenia obowiązywałyby jedynie do momentu wejścia w życie zastępującej je ustawy. Zwolennicy podkreślają wyjątkowy charakter proponowanych rozwiązań, gdyż możliwość stosowania rozporządzeń byłaby ograniczona wyłącznie do procesu implementacji dyrektyw. Motywacją dla przyjęcia takich instrumentów prawnych jest chęć przyspieszenia terminów transpozycji. Zwolennicy tego rozwiązania podkreślają, że problemy w dotrzymaniu terminów transpozycyjnych związane są z brakiem skutecznych działań po stronie rządu, a nie parlamentu. W tym kontekście propozycja włączenia rozporządzeń wykonawczych do źródeł prawa obowiązującego w Polsce stanowiłaby poszerzenie instrumentarium polskiej władzy wykonawczej.
Powyższą propozycję można byłoby analizować w szerszym kontekście systemowym, związanym z procesem europeizacji prawa[75]. Zjawisko to polega na instytucjonalizowanym oddziaływaniu porządku europejskiego na prawo krajowe państwa członkowskiego. W pierwszym etapie, europeizacja prawa krajowego polega na podejmowaniu działań dostosowawczych w okresie przed akcesją (harmonizacja prawa). Etap drugi jest związany z implementacją prawa unijnego, w szczególności dyrektyw. Członkostwo w Unii Europejskiej prowadzi do powstania szczególnych relacji między systemami prawnymi państw członkowskich a prawem europejskim, jak również do związków między polityką (władzą polityczną) a prawem europejskim. Europeizacja prawa krajowego jest związana z poszerzaniem domeny oddziaływania prawa europejskiego oraz ze stosowaniem różnorodnych instrumentów wyrażających wpływ regulacji unijnych. W tym kontekście można wskazać na rozwój specyficznych instrumentów prawnych Unii, które prowadzą do narzucania nowych ram ustawodawczych dla prawa krajowego, a niekiedy nawet do zastąpienia ich.
W kontekście polskiego opóźnienia w transpozycji dyrektyw należy podkreślić nieefektywny, nadmiernie sformalizowany system koordynacji działań związanych z polityką europejską, czy węziej ujmując z działaniami legislacyjnymi. Organy władzy publicznej zdają się nie poświęcać problematyce transpozycji odpowiedniej uwagi, ani nie gwarantują woli politycznej niezbędnej do przyjęcia projektów zmian na poziomie krajowym. W odniesieniu do opóźnień niektórych dyrektyw można domniemywać obawy związane z kosztami implementacji (tzw. dyrektywy klimatyczno-energetyczne) czy zmiany wewnętrzne w ministerstwach wiodących (jak przykładowo w odniesieniu do dyrektyw zdrowotnych).
Nowe formy oddziaływania na system prawa krajowego stanowią instrumenty tzw. „miękkiego prawa” (soft law)[76]. Pojęcie „prawa miękkiego” jest pojęciem zbliżonym do oksymoronu, odwołuje się do instrumentów pozbawionych formalnie mocy wiążącej, które stanowią jednak o pewnej sferze zobowiązania, rekomendacji czy zalecenia. Paradoksalnym zjawiskiem wydaje się fakt, że KE stosuje instrumenty prawa miękkiego dla celów przestrzegania prawa „twardego”, formalnie wiążącego. W tym kontekście problematyka dotycząca transpozycji prawa europejskiego do prawa krajowego związana jest także z pewną polityką regulacji, próbą oddziaływania na władze krajowe przy użyciu instrumentów innych niż akty prawa. Istotny jest również pewien klimat współzawodnictwa i rywalizacji (peer pressure), motywujący państwa do poprawy wyników stanu deficytu transpozycji.
O znaczeniu norm prawa miękkiego świadczą także regulacje traktatowe, które w ramach katalogu źródeł prawa europejskiego (art. 288TfUE) wymieniają obok klasycznych aktów prawa: rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, także zalecenia i opinie, z podkreśleniem, że nie mają one mocy wiążącej. Pole oddziaływania norm miękkich wiąże się zatem ze sferą rekomendacji określonego działania, rekomendacją przestrzegania pewnych norm czy zasad; wyraża cel regulacyjny lub przygotowujący przyszłą legislację. W tym kontekście należy ujmować zalecenia KE dotyczące transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie.
dr Dobrochna Bach-Golecka - Katedra Prawa Europejskiego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Tekst powstał w ramach projektu „Polska i Republika Czeska – dlaczego nie uczymy się od siebie? Stworzenie dróg wykorzystania doświadczeń kraju sąsiedniego w zakresie rozwiązywania problemów polityk publicznych”, współfinansowanego przez Departament Dyplomacji Publicznej i Kulturalnej Ministerstwa Spraw Zagranicznych w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich. Tekst wyraża jedynie poglądy autora i nie może być utożsamiany z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP.
Tekst jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 3.0 Polska. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz Autorki i Ośrodka Myśli Politycznej. Utwór powstał w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich, realizowanego za pośrednictwem MSZ RP w roku 2013. Zezwala się na dowolne wykorzystanie utworu, pod warunkiem zachowania ww. informacji, w tym informacji o stosowanej licencji, o posiadaczach praw oraz o konkursie Forum Polsko-Czeskie:wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich.
[1] W doktrynie terminy „transpozycja”, „implementacja”, „wdrożenie” stosowane są zamiennie; niekiedy jednak przypisuje im się odrębne, specyficzne znaczenie. W ramach niniejszego tekstu pojęcia te są używane jako synonimy, wskazujące na działania władz krajowych zmierzające bezpośrednio do zapewnienia obowiązywania norm prawa europejskiego w porządku krajowym.
[2] Art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). Szerzej na temat specyfiki dyrektyw jako aktu prawa wymagającego podjęcia działań implementacyjnych zob. B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze, Kraków 2004.
[3] Por. J. Helios, W. Jedlecka, Zasady stosowania prawa Unii Europejskiej, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toruń 2013.
[4] Pomocniczo można odwoływać się także do kompetencji Unii w ramach tzw. klauzuli kompetencji dorozumianych z art. 352 TfUE; możliwość podjęcia działania przez Unię uzależniona jest od niezbędności osiągnięcia jednego z celów Unii określonych w Traktatach (w ramach polityk określonych w Traktatach).
[5] Wyrok TK z dnia 24.11.2010 r. w sprawie K 32/09.
[6] Art. 3 ust. 1 TfUE wskazuje w tym kontekście na następujące dziedziny: unia celna, ustanawianie reguł konkurencji, polityka pieniężna w strefie euro, zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, wspólna polityka handlowa. Unia posiada także kompetencje do zawierania umów międzynarodowych.
[7] Wyrok TK w sprawie K 32/09, uzasadnienie orzeczenia pkt. 2.1.
[8] Trybunał odwołuje się w tym kontekście do orzecznictwa innych sądów konstytucyjnych Unii, które wydały wyroki dotyczące Traktatu z Lizbony: Austrii, Czech, Francji, Łotwy, Niemiec i Węgier; por. uzasadnienie orzeczenia pkt. 3. Szerzej na temat praktyki komparatystycznej polskiego TK zob. J. Krzeminska-Vamvaka, Courts as comparatists. References to foreign law in the case-law of the Polish Constitutional Court, NYU School of Law Jean Monnet Working Paper05/12.
[9] KE jest całkowicie niezależna w wykonywaniu swych zadań (art. 17 ust. 3 TUE), a „członkowie Komisji powstrzymują się od wszelkich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji. Państwa członkowskie szanują ich niezależność i nie dążą do wywierania na nich wpływu przy wykonywaniu przez nich zadań” (art. 245 TfUE). Unormowania te mają na celu zapewnienie realizacji interesu ogólnego (europejskiego) oraz ograniczenie wpływu państw członkowskich na funkcjonowanie KE poprzez oddziaływanie personalne, gdyż zarówno Komisarze, jak i pracownicy Komisji są obywatelami poszczególnych państw członkowskich.
[10] Szczegółowe zasady kontroli określa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16.02.2011 r., ustanawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję.
[11] Pojęcie „komitologia” nawiązuje do komitetów, w ramach których zasiadają przedstawiciele państw członkowskich. Komitetom z zasady przewodniczy przedstawiciel Komisji. Komitety uczestniczą w procesie prawotwórczym Komisji. Por. P. Tosiek, Komitologia. Szczególny rodzaj decydowania politycznego, UMCS, Lublin 2007.
[12] Por. G. Edwards, Introduction: The European Commission in perspective, [w:] D. Spence, G. Edwards (red.), The European Commission, John Harper, London 2006, s. 10-14.
[13] Zob. J. Trondal, Beyond the EU membership-non-membership dichotomy? Supranational identities among national EU decision-makers, „Journal of European Public Policy” 9 (2002), s. 468-487.
[14] Por. art. 298 TfUE oraz rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30.05.2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
[15] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 5.1.
[16] Wyrok TK w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 2.2.
[17] Wyrok TSUE z dnia 10.04.1984 r. w sprawie 14/83 S. von Colson i E. Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen. Granicą proeuropejskiej wykładni prawa krajowego jest interpretacja contra legem, czyli wykładni sprzecznej z normalnym (zwyczajnym) rozumieniem danego terminu. Ponadto, interpretacja prawa krajowego nie może stać w sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa, w szczególności z zasadą pewności prawa i zakazu retroakcji.
[18] Wyrok TSUE z dnia 04.07.2006 r. w sprawie C-212/04 K. Adeneler i in. v. Ellinikos Organismom Galaktos (ELOG), uzasadnienie orzeczenia pkt. 124.
[19] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 6.4.
[20] Wyrok TK w sprawie K 32/09, uzasadnienie orzeczenia pkt. 2.1. Trybunał powołuje się na: K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2007, s. 284.
[21] Szczegółowe kompetencje parlamentów krajowych zostały określone w protokołach dodatkowych do Traktatu: Protokole nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej oraz w Protokole nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
[22] Regulacje traktatowe uszczegółowione są przez akt proceduralny, jakim jest Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16.02.2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Por. I. Wróbel, Quasi-prawodawcza inicjatywa obywatelska jako instrument demokracji uczestniczącej w systemie prawnoinstytucjonalnym Unii Europejskiej, „Przegląd Zachodni” 1(2013), s. 69-93.
[23] Zob. J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierowania, Toruń 2007, s. 114-121.
[24] Por. przykładowo wyrok TSUE z dnia 30.11.1995 r. w sprawie C-55/94 R. Gebhard v. Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano.
[25] Por. M. Bobek, Comparative reasoning in European Supreme Courts, Oxford University Press, Oxford 2013; I. Pernice, J. M. Beneyto (red.), Europe´s Constitutional Challenges in the Light of the Recent Case Law-Lisbon and Beyond, Nomos, Baden-Baden 2011.
[26] K 18/04. Por. D. Bach-Golecka, M. Golecki, Zasada prednosti komunitarniho prava v judikature polskeho Ustaviho soudu („Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego”), „Casopis pro pravni vedu a praxi”, PrF MUBrno 2006, t. 14, z. 3, s. 211-218.
[27] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 10.2.
[28] Takie rozumienie zasady lojalnej współpracy (solidarności, lojalności) można było domniemywać z orzecznictwa TSUE. Co więcej, zmiana regulacji traktatowych dokonana w ramach Traktatu z Lizbony potwierdziła takie rozumienie zasady solidarności w art. 4 ust. 3 TUE: „Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów”.
[29] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 6.2.
[30] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 6.4.
[31] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 10.2.
[32] W tym kontekście można wskazać na orzeczenia TSUE dotyczące usług aborcji, prostytucji, działalności hazardowej, handlu artykułami pornograficznymi lub artykułami o charakterze militarnym, pobudzającymi agresję.
[33] Wyrok TSUE z dnia 31.03.1993 r. w sprawie C-19/92 D. Kraus v Land Baden-Württemberg, uzasadnienie orzeczenia pkt. 37. Por. A. Zawidzka, Wymagania imperatywne w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z zakresu rynku wewnętrznego, Warszawa 2001.
[34] Zob. K. Kowalik-Bańczyk, Konsekwencje przyjęcia protokołu polsko-brytyjskiego dotyczącego stosowania Karty Praw Podstawowych, [w:] A. Wróbel (red.), Karta Praw Podstawowych w europejskim i krajowym porządku prawnym, Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 134-137.
[35] W mniejszym zakresie wymagają transpozycji do porządku krajowego: rozporządzenia w zakresie, w jakim skuteczność tego aktu jest uzależniona od przyjęcia określonych przepisów krajowych; decyzje oraz umowy międzynarodowe zawierane przez UE samodzielnie lub wspólnie z państwami członkowskimi.
[36] Zob. C. Mik (red.), Solidarność jako zasada działania Unii Europejskiej, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toruń 2009.
[37] Wyrok TSUE z dnia 13.12.2001 r. w sprawie C-1/00 Komisja v. Republika Francuska (BSE), uzasadnienie orzeczenia pkt. 130-131.
[38] Por. zalecenie Komisji z dnia 12.07.2004 r. w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego (2005/309/WE).
[39] Ustanowienie punktów kontaktowych jest istotne nie tylko w kontekście zapewnienia odpowiedniej koordynacji administracyjnej, ale także jako punkt informacyjny dla obywateli oraz przedsiębiorców.
[40] Obecna propozycja wysunięta przez KE w 2011 r. dotyczy ustalenia dopuszczalnego poziomu wskaźnika transpozycji na poziomie 0,5%.
[41] W tym kontekście można wskazać, w szczególności, takie projekty jak system SOLVIT czy program „EU Pilot”; zob. K. Bromski, SOLVIT jako narzędzie reformy regulacji i wspierania przedsiębiorczości w krajach Unii Europejskiej, „Wrocławski Przegląd Międzynarodowy”, 3-4 (2010), s. 275-284.
[42] Dokładne omówienie zmian w procedurze z art. 260 TfUE zawiera komunikat Komisji (2011/C 12/01) – Stosowanie art. 260 ust. 3 TfUE.
[43] W szczególności, uchybienie zobowiązaniom określonym w powyższej regulacji oznacza: „(…) całkowity brak informacji o środkach podjętych w celu realizacji dyrektywy, jak i przypadki jedynie częściowego poinformowania o środkach transpozycji. Sytuacja taka może zajść, jeżeli środki podjęte w celu transpozycji, o których poinformowano, nie obejmują całego terytorium państwa członkowskiego lub gdy przekazane informacje są niekompletne w odniesieniu do środków transpozycji dotyczących części dyrektywy. Jeżeli państwo członkowskie przedłożyło wszelkie niezbędne wyjaśnienia na temat tego, jak – jego zdaniem – dokonało ono pełnej transpozycji dyrektywy, Komisja może uznać, że dane państwo członkowskie nie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach transpozycji i że w związku z tym art. 260 ust. 3 nie ma zastosowania”. Komunikat Komisji 2011/C 12/01, pkt. III.19.
[44] Komunikat Komisji 2011/C 12/01, pkt. I.7.
[45] Reguła wycofania sprawy z Trybunału nie obowiązuje w przypadku, gdy KE zaproponowała także nałożenie ryczałtu; por. Komunikat Komisji 2011/C 12/01, pkt. IV.22.
[46] Wielka Brytania osiągnęła wskaźnik deficytu transpozycji dokładnie na poziomie 1%.
[47] W przeciągu zaledwie 6 miesięcy Włochy dokonały implementacji aż 21 „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw, w stosunku do których opóźnienie w implementacji wynosiło ponad 2 lata.
[48] Polska przystąpiła do programu od 1.1.2011 r. jako jedno z ostatnich państw członkowskich UE.
[49] Zalecenie Komisji z dnia 29.06.2009 r. w sprawie środków na rzecz poprawy funkcjonowania jednolitego rynku (2009/524/WE). Państwa członkowskie zobowiązane są do przedłożenia KE sprawozdania z działań podjętych w celu wdrożenia postanowień zawartych w zaleceniu.
[50] Tabele korelacji mają zwiększyć przejrzystość prawodawstwa krajowego w kontekście ułatwiania dialogu przedstawicieli państwa członkowskiego z Komisją, ale także w celu zintensyfikowania komunikacji zewnętrznej.
[51] Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie sposobów wdrażania i egzekwowania prawodawstwa UE (2006/C 24/13).
[52] Zob. T. Kołodziej, Rządowa koordynacja polityki europejskiej w Polsce. Ewolucja systemowa w okresie od aplikacji o członkostwo do prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, Difin, Warszawa 2012, s. 259.
[53] Tak T. G. Grosse, Wpływ kultury politycznej na kształtowanie polityki europejskiej w Polsce, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, 2010, nr 1, s. 164-165.
[54] Por. P. Guasti, Civil society and the legitimacy of the EU polity. Using network analysis to analyze linkages among actors, [w:] Z. Mansfeldova, H. Pleines (red.), Informal relations from democratic representation to corruption. Case studies from Central and Eastern Europe, Ibidem, Stuttgart 2011, s. 91-124.
[55] Wyrok TSUE z dnia 10.07.1980 r. w sprawie 102/79 Komisja v Belgii.
[56] Por. K. Scheuring, Stosowanie prawa wspólnotowego przez organy administracyjne państw członkowskich UE, Ars boni et aequi, Poznań 2008.
[57] Ustawa z dnia 27.08.2009 r., Dz.U. nr 161, poz. 1277. Instrumenty pomocnicze do ustawy to: Regulamin Komitetu do Spraw Europejskich (M.P. nr 9, poz. 80) oraz uchwała nr 15 Rady Ministrów z dnia 26.01.2010 r. w sprawie upoważnienia Komitetu do Spraw Europejskich do rozpatrywania, rozstrzygania lub uzgadniania w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (M.P. nr 6, poz. 53).
[58] Uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19.03.2002 r.
[59] System ten został uruchomiony w lipcu 2009 r. z inicjatywy Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej w ramach projektu „Wdrożenie procedury transpozycji wspólnotowych aktów prawnych do polskiego porządku prawnego”.
[60] Por. Procedury transpozycji aktów prawnych Unii Europejskiej, w tym koordynowania zobowiązań legislacyjnych wynikających z orzeczeń TSUE i postępowań KE prowadzonych na podstawie art. 258 lub 260 TfUE; dokument przyjęty przez Komitet do Spraw Europejskich w dniu 20.09.2009 r.
[61] Por. Wytyczne techniki legislacyjnej i techniki prawodawczej. Zapewnienie skuteczności prawa Unii Europejskiej w polskim prawie krajowym, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2009.
[62] Pozytywnie jednak należy podkreślić, że Regulamin KSE przewiduje sytuację, w której „w szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz za zgodą Przewodniczącego Komisji w posiedzeniach Komitetu można uczestniczyć za pośrednictwem mediów audiowizualnych”, § 4.
[63] Tak R. Zubek, Core executives and coordination of EU law transposition: evidence from new member states, „Public Administration”, 2010, t. 89, nr 2, s. 435-450.
[64] Tak Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli realizacji zadań w ramach przygotowań organów administracji rządowej do sprawowania przez Rzeczpospolitą Polską przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej, nr 182/2010/I/10-002/KAP, Warszawa 2011.
[65] Ustawa z dnia 08.10.2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Dz.U. nr 213, poz. 1395.
[66] Wśród najnowszych aktów prawa europejskiego można wymienić następujące dyrektywy: dyrektywa 2006/32/WE w sprawie końcowego wykorzystania energii i usług elektrycznych; dyrektywa 2008/50/WE w sprawie czystszego powietrza dla Europy; dyrektywa 2009/28/WE w sprawie odnawialnych źródeł energii; dyrektywa 2009/29/WE w sprawie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych; dyrektywa 2009/30/WE w sprawie czystości paliw; dyrektywa 2009/31/WE w sprawie składowania dwutlenku węgla; dyrektywa 2009/125/WE w sprawie ekoprojektu dla produktów związanych z energią; dyrektywa 2010/30/UE w sprawie informacji o zużyciu energii przez produkty; dyrektywa 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków; dyrektywa 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych; dyrektywa 2011/92/UE o ocenach oddziaływania na środowisko. Analiza zagadnienia przedstawiona jest na podstawie: M. Stoczkiewicz (red.), Implementacja prawa klimatyczno-energetycznego UE w Polsce, Fundacja ClientEarth Poland, Warszawa 2013.
[67] Por. A. Kozińska, Wdrażanie unijnego prawa ochrony środowiska w latach 2001-2011, [w:] M. Rudnicki, A. Haładyj, K. Sobieraj (red.), Dekada harmonizacji w prawie ochrony środowiska, Wydawnictwo KUL, Lublin 2011, s. 101-122.
[68] Dyrektywa 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23.04.2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
[69] Dz.U. 2011, nr 122, poz. 695, z późn. zm. Ustawa weszła w życie w dniu 21.06.2011 r.
[70] Wyrok TSUE z dnia 11.06.1991 r. w sprawie C-300/89 Komisja v. Rada (Titanium Dioxide). Trybunał już wcześniej podkreślał, że Parlament Europejski stanowi „(...) odbicie, chociaż w stopniu ograniczonym, na poziomie wspólnotowym podstawowej zasady demokratycznej, według której ludy uczestniczą w sprawowaniu władzy poprzez instrument zgromadzenia przedstawicielskiego”; wyrok TSUE z dnia 29.10.1980 r. w sprawie138/79 Roquette Frères v. Rada, uzasadnienie orzeczenia pkt. 33.
[71] Wyrok TSUE z dnia 30.4.1996 r. w sprawie C-58/94 Holandia v. Rada, C-58/94, uzasadnienie orzeczenia pkt. 19.
[72] Por. N. Neuwahl, A Europe close to the citizen? The ‘Trinity Concepts’ of subsidiarity, transparency and democracy, [w:] E. Antola et al. (red.), A Citizens’ Europe. In search of a new order, Thousand Oaks, London 1995, s. 54.
[73] Wyrok TSUE z dnia 17.12.1970 r. w sprawie 29/69 Internationale Handelgesellschaft. Trybunał podkreślił, że: „(…) poszanowanie praw fundamentalnych stanowi integralną część ogólnych zasad prawa chronionych przez Trybunał Sprawiedliwości. Ochrona takich praw, inspirowana konstytucyjnymi tradycjami wspólnymi dla wszystkich państw członkowskich, musi być zagwarantowana w ramach struktur i celów Wspólnoty”; uzasadnienie orzeczenia pkt. 2.
[74] Tak J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 458-459 oraz 475-505.
[75] Zob. T. Biernat (red.), Europeizacja prawa, Krakowskie Towarzystwo Edukacyjne, Kraków 2008; F.G. Snyder (red.), The Europeanisation of Law: The Legal Effects of European Integration, Hart Publishing, Oxford 2000.
[76] Por. M. Dawson, Integration through soft law? New governance and the meaning of legality in the European Union, [w:] D. Augenstein (red.), ‘Integration though law’ revisited. The making of the European polity, Ashgate, Farnham 2012, s. 137-156.
Dobrochna Bach-Golecka, Obawy rządu, oczekiwania pacjentów. O implementacji dyrektywy o transgranicznej opiece zdrowotnej w Polsce
- Details
- Category: Polityki publiczne
- Published on Sunday, 12 January 2014 23:04
- Written by Super User
- Hits: 28789
Niniejszy artykuł ma na celu analizę działań władz polskich, zmierzających do implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UW z 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej. W części pierwszej tekstu zostaną zatem przedstawione podstawowe założenia dyrektywy, zaś w części drugiej zasadnicze unormowania projektu ustawy implementującej dyrektywę do prawa polskiego. Część trzecia artykułu poświęcona będzie analizie przyczyn opóźnienia w podjęciu działań zmierzających do transpozycji dyrektywy, obawom i zastrzeżeniom wysuwanym w odniesieniu do dyrektywy przez władze krajowe oraz aktywności obywateli i innych grup interesu związanych z przyjęciem regulacji krajowych.
I. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej („dyrektywa transgraniczna”) wskazuje na podstawowe unormowania traktatowe odnoszące się do ochrony zdrowia, zawarte w art. 168 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Dyrektywa podkreśla jednak, że organizacja systemu ochrony zdrowia przynależy do kompetencji państw członkowskich, które „(…) ponoszą odpowiedzialność za świadczenie obywatelom na swoim terytorium bezpiecznej, wydajnej, wysokiej jakości i ilościowo odpowiedniej opieki zdrowotnej” (pkt. 4 wstępu dyrektywy).
W tym kontekście istotne są unormowania art. 6 TFUE, zgodnie z którymi Unia posiada kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw członkowskich w dziedzinie ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego. Argumentacja zmierzająca do legitymizacji postanowień dyrektywy opiera się na zasadzie pomocniczości, wyrażonej w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE): ustanowienie zasad ułatwiających dostęp do transgranicznej opieki zdrowotnej o wysokiej jakości w UE, który to cel nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez kraje członkowskie, natomiast z uwagi na zasięg działań i skutki możliwe jest jego lepsze osiągnięcie przez działania Unii.
Systemy opieki zdrowotnej państw UE różnią się między sobą, jednak możliwe jest wyodrębnienie pewnych wspólnych wartości i zasad poszczególnych systemów. Zasady wspólne krajowym systemom ochrony zdrowia to powszechność, solidarność, sprawiedliwość oraz dostęp do wysokiej jakości opieki. Elementy różnicujące, powiązane z krajowym poziomem podejmowania decyzji, związane są m.in. z określeniem koszyka usług zdrowotnych, do których uprawnieni są obywatele oraz zasad finansowania i świadczenia opieki zdrowotnej, w szczególności w zakresie wskazania proporcji polegania na mechanizmach rynkowych oraz konkurencji (pkt. 5 wstępu dyrektywy). Dodatkowo, dyrektywa podkreśla swobodę państw członkowskich do podjęcia autonomicznych decyzji w odniesieniu do podstawowych wyborów etycznych. Z drugiej strony, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) wszystkie rodzaje opieki medycznej mają związek z regulacjami europejskimi (pkt. 6 wstępu dyrektywy)[1]. Zasadniczym celem dyrektywy jest zatem zapewnienie ogólnego stosowania zasad wypracowanych w wyrokach TSUE.
Wydaje się, że motywy przyjęcia dyrektywy mają charakter złożony. Z jednej strony, wynikają z uwarunkowań natury techniczno-porządkowej, związanej z zapewnieniem skutecznego i powszechnego przestrzegania zasad świadczenia usług zdrowotnych wypracowanych w ramach orzecznictwa TSUE. Z drugiej strony, przyczyny odnoszą się do ułatwienia mobilności obywateli Unii poprzez sprecyzowanie ich uprawnień związanych z dostępem do opieki zdrowotnej. W tym kontekście unormowania dyrektywy zwiększają transparentność regulacji europejskich i wyrażają zasadę pewności prawa. Celem pobocznym dyrektywy jest promowanie współpracy między państwami członkowskimi (współpraca horyzontalna).
Ogólna zasada wyrażona w dyrektywie transgranicznej jest związana z zagwarantowaniem dostępu do usług zdrowotnych w innym państwie członkowskim niż państwo ubezpieczenia. Dostęp do usług zdrowotnych oznacza nie tylko uzyskanie opieki zdrowotnej, ale także przepisywania, wydawania i udostępniania produktów leczniczych oraz wyrobów medycznych powiązanych z usługą medyczną. Państwo członkowskie ubezpieczenia pacjenta jest zobowiązane do zwrotu kosztów opieki nad osobą uprawnioną, zgodnie z własnymi regulacjami. W tym kontekście dyrektywa nie ustanawia uprawnienia do zwrotu kosztów usługi medycznej, która nie jest objęta zakresem świadczeń w ramach ustawodawstwa kraju pochodzenia pacjenta. Z drugiej strony państwo członkowskie może poszerzyć system świadczeń rzeczowych na opiekę zdrowotną świadczoną w innym kraju UE. Przykładowo, państwo członkowskie może podjąć decyzję o zwrocie kosztów działań związanych pośrednio z usługą medyczną, jak koszty transportu, pobytu (noclegu), koszty pobytu osób towarzyszących, dodatkowe koszty ponoszone przez osoby niepełnosprawne. Dyrektywa nie stanowi jednak samoistnej podstawy prawnej dla wjazdu, pobytu lub zamieszkiwania na terytorium państwa członkowskiego w celu uzyskania tam opieki zdrowotnej.
Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie szereg zobowiązań związanych z zapewnieniem odpowiedniej informacji dla potencjalnych pacjentów. W szczególności, władze państwa usługi zdrowotnej są zobowiązane do uprzedniego poinformowania pacjenta o treści przepisów, które będą miały zastosowanie do świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej. Dodatkowo, władze krajowe powinny udzielać potencjalnym pacjentom na ich prośbę informacji „merytorycznych” odnoszących się do standardów bezpieczeństwa i jakości świadczeń medycznych oraz danych o podmiotach wykonujących usługi zdrowotne. Świadczeniodawcy (lub inne upoważnione podmioty, jak np. ubezpieczyciele czy organy publiczne) są z kolei zobowiązani do udzielania informacji na temat możliwości leczenia oraz poszczególnych aspektów udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, na prośbę pacjenta. Zakres informacji podlegających upowszechnianiu jest analogiczny do informacji udzielanych pacjentom „krajowym”, ubezpieczonym w państwie, w którym udzielane jest świadczenie.
Dyrektywa wskazuje, że wszyscy pacjenci powinni być traktowani jednakowo ze względu na ich potrzeby w zakresie opieki zdrowotnej, a nie ze względu na państwo członkowskie ubezpieczenia. W tym kontekście istotne są podstawowe zasady prawa europejskiego: zasada swobodnego przepływu osób, zasada zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową oraz zasada proporcjonalności w odniesieniu do środków ograniczających uprawnienia jednostki wynikające z regulacji traktatowych. Państwa członkowskie nie są jednak zobowiązane do korzystniejszego traktowania pacjentów pochodzących z innych krajów UE, ze szkodą dla innych pacjentów, oznaczającą przykładowo przedłużanie innym pacjentom okresu oczekiwania na leczenie. W tym kontekście dyrektywa zawiera szereg unormowań umożliwiających władzom krajowym stosowanie środków ograniczających dostęp do opieki zdrowotnej dla pacjentów z innych państw członkowskich, z powołaniem się na względy zdrowia publicznego. Przykładowo regulacje te odnoszą się do sytuacji, w której większa liczba pacjentów przybywających spoza danego kraju może spowodować, że popyt na określone świadczenia medyczne przekroczy możliwości istniejące w danym państwie.
Dyrektywa zawiera szereg ograniczeń i wyłączeń spod ogólnej reguły refundacji. Po pierwsze, dyrektywa nie ma zastosowania w odniesieniu do usług w zakresie opieki długoterminowej oraz do usług, których celem jest wspieranie osób potrzebujących pomocy w zakresie wykonywania rutynowych czynności życia codziennego (przykładowo, można tu wskazać domowe usługi opiekuńcze oraz usługi świadczone w domach pomocy społecznej, w placówkach opiekuńczo-pielęgnacyjnych lub w tzw. mieszkaniach z opieką). Dodatkowo, wyłączone spod unormowań dyrektywy są działania podejmowane w zakresie określenia zasad przydziału oraz dostępu do narządów przeznaczonych do przeszczepu.
Kolejną sferą zawężającą stosowanie dyrektywy są dozwolone ograniczenia swobody świadczenia usług medycznych związane z kategorią tzw. nadrzędnych względów podyktowanych interesem ogólnym. Ograniczenia te odnoszą się zarówno do swobody świadczenia usług (art. 56 TFUE), jak i swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE). Nadrzędne względy podyktowane interesem ogólnym nie mają charakteru zamkniętego katalogu, ich zakres może podlegać ewolucji. W dotychczasowym orzecznictwie TSUE zostały wyodrębnione takie względy, jak wymogi planowania w celu zapewnienia wystarczającego i stałego dostępu do zrównoważonego zakresu leczenia wysokiej jakości w danym państwie członkowskim, względy dotyczące efektywności ekonomicznej i kontroli kosztów opieki medycznej oraz unikania, na ile to możliwe, marnotrawstwa zasobów: finansowych, technicznych i ludzkich. Ponadto, państwa członkowskie mogą powołać się wprost na przesłankę traktatową dotyczącą „zdrowia publicznego” (art. 52 TFUE). W tym kontekście mogą ograniczyć swobodę świadczenia usług medycznych i szpitalnych w takim zakresie, w jakim utrzymanie zdolności do leczenia lub kompetencji medycznych na terytorium krajowym jest niezbędne dla zagwarantowania zdrowia publicznego (pkt. 12 wstępu dyrektywy).
Dyrektywa powtarza zasadę wypracowaną w ramach orzecznictwa TSUE, dotyczącą prawa pacjentów do zwrotu, w ramach ustawowego systemu zabezpieczenia społecznego, kosztów opieki zdrowotnej świadczonej w innym państwie członkowskim. W tym kontekście istotne jest zapewnienie większej pewności prawnej odnośnie do zwrotu kosztów opieki, wszystkim podmiotom uczestniczącym w opiece transgranicznej, czyli pacjentom, świadczeniodawcom, pracownikom służby zdrowia czy instytucjom zabezpieczenia społecznego. Jako dozwolone ograniczenie dyrektywa uznaje wzgląd na równowagę finansową państwa członkowskiego w zakresie systemów opieki zdrowotnej i zabezpieczenia społecznego.
Obowiązywać ma zasada, zgodnie z którą pacjenci powinni mieć pewność, że koszty opieki zdrowotnej w innym państwie członkowskim zostaną pokryte w co najmniej takiej wysokości, jak w przypadku takiej samej usługi medycznej wykonanej w państwie pochodzenia (ubezpieczenia). W tym kontekście wszystkie państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za określenie zakresu ubezpieczenia zdrowotnego dostępnego obywatelom. Wykonywanie powyższej zasady nie powinno mieć także istotnego wpływu na finansowanie krajowych systemów opieki zdrowotnej.
W odniesieniu do opieki medycznej wykonywanej wobec pacjenta pochodzącego z innego państwa członkowskiego możliwe jest stosowanie regulacji dyrektywy albo unormowań z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego[2]. Pacjent jest uprawniony do wyboru systemu zakładającego bardziej korzystny dla niego/niej wariant finansowania świadczeń z zakresu transgranicznej opieki medycznej. Dyrektywa zawiera jednak zastrzeżenie, zgodnie z którym pacjenci „w żadnym przypadku” nie powinni czerpać korzyści finansowych z opieki zdrowotnej świadczonej w innym państwie członkowskim, gdyż pokrycie kosztów usługi medycznej powinno być ograniczone wyłącznie do rzeczywistych kosztów świadczenia.
Orzecznictwo TSUE wskazuje, że uzależnianie pokrycia kosztów opieki świadczonej w innym państwie członkowskim od uprzedniej zgody jest ograniczeniem w swobodnym przepływie usług, jeżeli analogiczna opieka świadczona w państwie pochodzenia zostałaby sfinansowana ze środków krajowych. Państwa członkowskie winny zatem stosować podobne standardy, warunki oraz kryteria dotyczące uzyskania opieki zdrowotnej oraz zwrotu jej kosztów. Wśród dopuszczalnych formalności można wskazać wymóg konsultacji z lekarzem podstawowej opieki zdrowotnej przed podjęciem leczenia specjalistycznego lub szpitalnego czy ocenę dokonywaną przez pracownika administracyjnego służby zdrowia w celu ustalenia, czy dany pacjent jest uprawniony do uzyskania opieki zdrowotnej.
Warunki formalne, niezbędne do spełnienia przed podjęciem leczenia w innym państwie członkowskim, muszą mieć charakter konieczny, proporcjonalny do celu, nie mogą mieć charakteru dyskryminacyjnego bądź uznaniowego. Regulacje te powinny być stosowane w sposób obiektywny, przejrzysty, niedyskryminacyjny, powinny być znane z wyprzedzeniem i opierać się przede wszystkim na względach medycznych. Regulacje odnoszące się do pacjentów zamierzających podjąć leczenie w innym państwie członkowskim nie powinny przewidywać dla nich dodatkowych obciążeń z tego powodu; dodatkowo wszelkie decyzje powinny być podejmowane jak najszybciej. W szczególności, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia danego leczenia zwyczajny termin podjęcia decyzji powinien być skrócony.
Państwa członkowskie mogą uzależniać od uprzedniej zgody pokrycie kosztów opieki w innych krajach Unii, które odnoszą się do usług świadczonych w szpitalu lub opieki zdrowotnej świadczonej w innych placówkach niż szpitale, ale podlegających podobnym wymogom planowania. Wymogi planowania, zgodnie z orzecznictwem TSUE, wiążą się z wykorzystaniem wysoce specjalistycznej i kosztownej infrastruktury lub sprzętu medycznego, dotyczą liczby szpitali, ich rozmieszczenia geograficznego, sposobu ich organizacji, wyposażenia oraz rodzaju oferowanych świadczeń medycznych. Planowanie z jednej strony ma zapewnić stały i wystarczający dostęp do zrównoważonego zakresu świadczeń medycznych odpowiedniej jakości w danym państwie członkowskim, z drugiej strony ma znaczenie ekonomiczne, związane z kontrolą kosztów opieki zdrowotnej oraz zapobieganiem marnowania zasobów finansowych, technicznych i ludzkich.
Państwa członkowskie nie mogą w sposób dowolny (arbitralny) decydować o udzieleniu bądź odmawiać udzielenia zgody na świadczenie medyczne w innym kraju Unii. Ogólna zasada dotycząca podejmowania decyzji wiąże się z ochroną bezpieczeństwa pacjenta. Nie można odmówić zgody bez dokonania obiektywnej oceny medycznej stanu pacjenta. System dotyczący udzielania uprzedniej zgody na leczenie w innym państwie członkowskim powinien być przejrzysty, łatwo dostępny i podany do publicznej wiadomości z odpowiednim wyprzedzeniem.
W tym kontekście czynnikom ogólnym przypisuje się większe znaczenie niż czynnikom partykularnym, odnoszącym się do danego pacjenta. Przykładowo, dyrektywa uznaje, że w przypadku, gdy pacjent jest uprawniony do opieki zdrowotnej, a nie można jej zapewnić w terminie odpowiednim ze względów medycznych, to państwo członkowskie ubezpieczenia „(…) powinno być w zasadzie zobowiązane do udzielenia uprzedniej zgody” (pkt. 45 wstępu dyrektywy). Niekiedy jednak skorzystanie z transgranicznej opieki medycznej może narazić na ryzyko zarówno konkretnego pacjenta, jak i ogół społeczeństwa; w tym przypadku państwo ubezpieczenia może odrzucić wniosek o wydanie uprzedniej zgody na podjęcie leczenia w innym kraju. Zobowiązane jest jedynie do zaproponowania pacjentowi alternatywnych rozwiązań.
Dyrektywa zawiera prognozy dotyczące stosunkowo niewielkiej liczby pacjentów zamierzających korzystać z transgranicznej opieki medycznej, podkreślając, że „ogromna większość pacjentów w Unii korzysta i woli korzystać z opieki zdrowotnej we własnym kraju” (pkt. 39 wstępu dyrektywy). Przyczyny, dla których korzystanie z usług medycznych w innym państwie członkowskim może okazać się istotne, to dostęp do opieki specjalistycznej w rejonach przygranicznych, dostęp do opieki zdrowotnej w kraju pobytu najbliższych członków rodziny lub chęć uzyskania dostępu do świadczeń medycznych wyższej jakości niż usługi świadczone w państwie pochodzenia. Mobilność pacjentów może mieć różne znaczenie dla poszczególnych państw członkowskich lub w poszczególnych regionach państw członkowskich, ze względu na takie czynniki, jak: położenie geograficzne, bariery językowe, rozmieszczenie szpitali, wielkość populacji danego kraju oraz budżet przeznaczony na opiekę zdrowotną.
W myśl postanowień dyrektywy każde państwo członkowskie jest zobowiązane do ustanowienia krajowych punktów kontaktowych (KPK), których zadaniem byłoby udzielanie informacji istotnych dla pacjentów. W tym celu KPK powinny nawiązać łączność z organizacjami pacjentów, świadczeniodawcami usług medycznych oraz podmiotami oferującymi ubezpieczenia zdrowotne. Informacje powinny być przekazywane w języku urzędowym danego państwa członkowskiego, ale dodatkowo mogą być przekazywane w jakimkolwiek innym języku. Państwa członkowskie mogą także udzielać innych, dodatkowych informacji, korzystając ze wsparcia Komisji. Wydaje się zatem, że system KPK może przyczynić się do nawiązania stałej i efektywnej współpracy horyzontalnej, między państwami członkowskimi oraz współpracy wertykalnej, między państwami członkowskim a KE. System KPK ma charakter pomocniczy i wspomagający proces podejmowania decyzji o skorzystaniu z transgranicznych usług zdrowotnych przez potencjalnych pacjentów.
Państwa członkowskie są zachęcane do ułatwiania współpracy między podmiotami zaangażowanymi bezpośrednio w świadczenie opieki zdrowotnej (świadczeniodawcami, płatnikami, organami regulacyjnymi), szczególnie w regionach przygranicznych, gdzie transgraniczne świadczenie usług medycznych, wymagające zaangażowania i współpracy między systemami ochrony zdrowia różnych państw członkowskich, może być najbardziej efektywnym ekonomicznie i organizacyjnie sposobem na zapewnienie opieki zdrowotnej wysokiej jakości[3]. KE jest zobowiązana do wspierania współpracy państw członkowskich w zakresie świadczenia transgranicznej opieki zdrowotnej, poprzez działalność diagnostyczną, związaną z jednej strony z określeniem przeszkód we współpracy świadczeniodawców w regionach przygranicznych, z drugiej strony z identyfikacją najlepszych praktyk (good practices). W tym zakresie KE jest także uprawniona do wydawania zaleceń.
W szczególności, KE winna wspierać powstawanie i rozwój europejskich sieci referencyjnych, stanowiących centra wiedzy fachowej i ułatwiających koncentrację zasobów w celu koordynacji szkoleń, badań medycznych i upowszechniania informacji o usługach zdrowotnych, zwłaszcza w odniesieniu do tzw. chorób rzadkich. Współpraca państw członkowskich jest także istotna w kontekście rozwoju i oceny nowych technologii medycznych. W tej dziedzinie państwa członkowskie mogą tworzyć specjalne sieci do spraw oceny technologii medycznych. Proces ten wspierany jest przez KE. Unia może także przekazywać sieciom pomoc unijną, polegającą m.in. na częściowym finansowaniu wsparcia administracyjnego i technicznego (art. 15 dyrektywy).
Dyrektywa stanowi o uprawnieniach KE do przyjmowania aktów delegowanych. W tym zakresie stosowane są reguły tzw. komitologii, gdyż KE wspiera Komitet składający się z przedstawicieli państw członkowskich. Dodatkowo, zarówno PE, jak i Rada mogą wyrazić sprzeciw wobec aktu delegowanego w terminie 2 miesięcy od daty powiadomienia, podając powody sprzeciwu. W takim przypadku akt delegowany nie wchodzi w życie.
KE jest zobowiązana do składania sprawozdań z funkcjonowania dyrektywy, zawierających dane dotyczące mobilności pacjentów, wymiaru finansowego przepływu pacjentów oraz działań podejmowanych przez KPK oraz europejskie sieci referencyjne (art. 20 dyrektywy). KE dokonuje oceny systemów i praktyk stosowanych przez kraje Unii. Państwa członkowskie powinny współpracować z KE, zapewniać jej pomoc oraz wszelkie informacje niezbędne do przeprowadzenia oceny i przygotowania sprawozdań. Zgodnie z postanowieniami art. 21 dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, niezbędnych dla transpozycji dyrektywy najpóźniej do dnia 25 października 2013 r.
II. Polskie regulacje związane z próbą transpozycji dyrektywy 2011/24/UE odnoszą się do projektu ustawy, przygotowanego w ramach Ministerstwa Zdrowia, z dnia 3 października 2013 r. (projekt ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej). Transpozycja dyrektywy ma zostać dokonana przez nowelizację ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) oraz nowelizację ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 r., nr 112, poz. 654).
Projekt ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej wskazuje na konieczność uszczegółowienia zakresu pisemnej informacji przekazywanej pacjentowi przy zapisie przez świadczeniodawcę poprzez wskazanie kategorii medycznej, do której został zakwalifikowany pacjent: przypadek „stabilny” lub „pilny”. Informacja ta jest istotna w kontekście rozpatrywania potencjalnych wniosków o wydanie zgody na uzyskanie świadczenia w innym państwie UE. Projekt zakłada wprowadzenie w ustawie instytucji zwrotu kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej, która stanowi formę finansowania świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ). Postanowienia projektu ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej potwierdzają regułę wyrażoną w dyrektywie 2011/24/UE, dotyczącą uprawnienia świadczeniobiorcy do otrzymania od NFZ zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego państwa członkowskiego.
Zwrot kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej, co do zasady, nie może być uzależniony od uzyskania uprzedniej zgody. Polski projekt ustawy wskazuje jednak, że warunkiem otrzymania zwrotu kosztów jest uzyskanie przez świadczeniobiorcę, przed skorzystaniem ze świadczenia opieki zdrowotnej, odpowiedniego skierowania lub zlecenia. Konieczność uzyskania skierowania lub zlecenia dotyczy, przykładowo, świadczeń z zakresu badań diagnostycznych, w tym medycznej diagnostyki laboratoryjnej; leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej; świadczeń pielęgnacyjnych lub opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej; niektórych ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych; leczenia szpitalnego czy rehabilitacji leczniczej. Zlecenie wymagane jest także w odniesieniu do przejazdu środkami transportu sanitarnego, w tym lotniczego, do najbliższego podmiotu leczniczego w przypadku konieczności podjęcia natychmiastowego leczenia lub w sytuacjach wynikających z potrzeby zachowania ciągłości leczenia.
Zwrot kosztów leczenia następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Wniosek o zwrot kosztów, wraz z odpowiednią dokumentacją dotyczącą procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, pozwalającą na zidentyfikowanie rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za usługę medyczną. Wniosek powinien być rozpatrzony w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie; w przypadku decyzji pozytywnej w sprawie zwrotu kosztów, przekazanie środków następuje w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji[4]. Dyrektor może wydać decyzję administracyjną o odmowie zwrotu kosztów, jeżeli m.in. wniosek dotyczy świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu przeszczepów lub szczepień ochronnych; świadczeniobiorca nie posiadał skierowania lub zlecenia na wykonanie określonych usług medycznych; świadczeniobiorca nie udokumentował faktu sfinansowania kosztów opieki zdrowotnej lub w przypadku, gdy świadczenia opieki zdrowotnej zostały zakwalifikowane do rozliczenia na podstawie przepisów o koordynacji. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ.
Minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia wykazu świadczeń opieki zdrowotnej, w przypadku których zwrot kosztów wymaga uprzedniej zgody (zgodnie z postanowieniami art. 8 dyrektywy 2011/24/UE). Ograniczenie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej wykonywanych w innych państwach członkowskich jest podyktowane wymogami interesu publicznego, polegającego na konieczności „(…) planowania niezbędnego dla zapewnienia wystarczającego i stałego dostępu do pełnego zakresu opieki zdrowotnej wysokiej jakości lub wynikającego z konieczności kontrolowania kosztów i uniknięcia niegospodarności w wykorzystaniu zasobów finansowych, technicznych i ludzkich, a jednocześnie które wymagają pozostawania pacjenta w szpitalu przez co najmniej jedną noc lub wymagają zastosowania wysokospecjalistycznej i kosztownej infrastruktury lub aparatury medycznej” (art. 42 e ust. 2 projektu ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej). Dodatkowo, uprzedniej zgody wymagają świadczenia opieki zdrowotnej stwarzające szczególne ryzyko dla pacjenta lub większej populacji. Uzasadnienie dla ograniczenia finansowania niektórych świadczeń jest związane z ryzykiem nienależytego zabezpieczenia dostępu do świadczeń zdrowotnych na terytorium Polski. Uprawnienie do wydawania uprzedniej zgody (w formie decyzji administracyjnej) przynależy ponownie do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ.
Projekt ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej stanowi, że dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ może odmówić wydania uprzedniej zgody, jeżeli m.in. świadczenie może zostać udzielone w kraju w terminie nieprzekraczającym dopuszczalnego czasu oczekiwania pacjenta na dane świadczenie, przy uwzględnieniu jego/jej stanu zdrowia i przewidywanego rozwoju choroby[5] albo w przypadku, gdy świadczenie opieki zdrowotnej, które ma być udzielone w innym państwie członkowskim, stwarza dla zdrowia pacjenta znaczne ryzyko, nierównoważone przez potencjalne korzyści zdrowotne, jakie może on/ona odnieść dzięki uzyskaniu tego świadczenia. Innymi przesłankami, zgodnymi z kryteriami wyodrębnionymi w art. 8 dyrektywy 2011/24/UE, są zagrożenia zdrowotne dla społeczeństwa oraz ryzyko świadczenia usług zdrowotnych przez podmiot działający w innym kraju członkowskim, co do którego zachodzą istotne wątpliwości w zakresie przestrzegania standardów jakości i bezpieczeństwa. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ.
Projekt ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej zawiera kilka „mechanizmów bezpieczeństwa” systemu opieki zdrowotnej w Polsce. Pierwszym instrumentem jest możliwość ograniczenia finansowania niektórych świadczeń opieki zdrowotnej, wyodrębnionych przedmiotowo, przykładowo odnoszących się do usług szpitalnych czy świadczeń zakładających konieczność użycia specjalistycznej i kosztownej infrastruktury i aparatury medycznej (por. wyżej). Kolejnym instrumentem jest możliwość odmowy wydania uprzedniej zgody na finansowanie świadczeń danego rodzaju opieki zdrowotnej w innym państwie członkowskim w przypadku, gdy istnieje pewność narażenia społeczeństwa na „znaczne zagrożenie bezpieczeństwa” (art. 8 ust. 6 lit. b dyrektywy 2011/24/UE). Polski projekt ustawy zawiera w tym zakresie ograniczenia kwotowe, określające maksymalny limit kosztów NFZ z tytułu realizacji zadania polegającego na finansowaniu transgranicznej opieki zdrowotnej. W latach 2013-2022 maksymalny roczny limit kosztów sytuuje się na poziomie od 1002,061 do 1324,743 mln zł[6], z czego maksymalny limit kosztów wynagrodzeń w NFZ wynosi od 5248,3 do 6363,8 tys. zł (w latach 2014-2022) a maksymalny limit kosztów administracyjnych NFZ, innych niż koszty wynagrodzeń, związanych z realizacją powyższych zadań – od 2925 do 1149 tys. zł (w latach 2014-2022).
Koszty świadczeń transgranicznej opieki zdrowotnej zostały oszacowane jako koszty finansowania świadczeń z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, świadczeń szpitalnych (w szczególności w zakresie zabiegów wykonywanych w trybie jednodniowym), leczenia uzdrowiskowego oraz leczenia w ramach programów lekowych. Koszty wynagrodzeń dotyczą konieczności zatrudnienia nowych pracowników w centrali i oddziałach wojewódzkich NFZ (70 etatów). Pozostałe koszty administracyjne dotyczą jednorazowych kosztów budowy systemu informatycznego wspierającego realizację zadań refundacyjnych i informacyjnych, jednorazowych kosztów wyposażenia nowych stanowisk pracy, kosztów wynajmu powierzchni biurowych oraz rocznych kosztów administracyjnych NFZ.
Dodatkowym mechanizmem bezpieczeństwa są regulacje dotyczące niedoboru środków finansowych przeznaczonych na zwrot kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej. Przykładowo, projekt ustawy stanowi, że w przypadku gdy przychody ze składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne zrealizowane jako należne za okres od początku danego roku kalendarzowego, są niższe niż przychody planowane na ten okres, limit kosztów ulega obniżeniu o kwotę różnicy pomiędzy przychodami planowanymi a zrealizowanymi. Podobnie, w przypadku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym limitu kosztów określonego na ten rok, NFZ zawiesza wypłatę kwot stanowiących zwrot kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej do końca tego roku kalendarzowego. W tym kontekście Prezes NFZ ma kompetencje do monitorowania wykorzystania rocznych limitów kosztów oraz do wdrażania mechanizmów korygujących.
Projekt ustawy zawiera unormowania dotyczące powołania KPK w centrali NFZ, wspomaganego przez oddziały wojewódzkie NFZ. Wybór centrali NFZ jako miejsca funkcjonowania KPK motywowany był tym, że centrala Funduszu dysponuje potencjałem fachowym, niezbędnym do właściwego wykonywania tej funkcji. Nie wyklucza to jednak konieczności zwiększenia zatrudnienia w NFZ w celu prawidłowego wykonywania zadań KPK. Podmioty te są zobowiązane do udzielania pacjentom z innych państw UE niezbędnych informacji dotyczących praw pacjenta oraz standardów jakości i bezpieczeństwa świadczeń zdrowotnych; świadczeniodawców działających na terytorium Polski, osób wykonujących zawody medyczne, w zakresie posiadania prawa do wykonywania zawodu, w oparciu o dostępne rejestry medyczne; posiadanych przez dany szpital udogodnień dla osób niepełnosprawnych; oraz zasad dochodzenia roszczeń z tytułu wyrządzenia szkody lub krzywdy w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych. Informacje mają być udzielane bezpośrednio lub przy użyciu dostępnych środków komunikacji (pisemnie, telefonicznie, przy użyciu poczty elektronicznej) w języku polskim oraz, o ile jest to możliwe, również w innych językach urzędowych UE. Polski KPK ma współpracować z KE oraz KPK działającymi w innych państwach członkowskich UE. W tym kontekście regulacje zawarte w polskim projekcie ustawy są zgodne z unormowaniami art. 6 dyrektywy 2011/24/UE.
Podsumowując omawianie treści przepisów zawartych w projekcie ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej należy zauważyć, że ustawodawca krajowy dokonał prawidłowej transpozycji dyrektywy 2011/24/UE w zakresie określenia świadczeń opieki zdrowotnej, których spełnienie w innym kraju członkowskim powoduje powstanie zobowiązania do zwrotu kosztów usługi medycznej. W tym kontekście projekt ustawy zawiera określenia podmiotu rozpatrującego wnioski, wskazuje na potrzebne dokumenty oraz przewiduje przygotowanie odpowiednich formularzy wniosków. Określa sposób zajęcia stanowiska w sprawie (forma decyzji administracyjnej) oraz przewiduje ścieżkę odwoławczą od wydanej decyzji. Projekt ustawy precyzyjnie wymienia przesłanki umożliwiające władzom krajowym ograniczenie finansowania świadczeń transgranicznej opieki zdrowotnej lub całkowite jej wykluczenie. Zawiera on unormowania dotyczące powołania KPK oraz określenia jego kompetencji i zasad funkcjonowania.
Wydaje się jednak, że projekt ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej nie rozwija w wystarczająco szczegółowy sposób pozostałych postanowień dyrektywy 2011/24/UE, przykładowo dotyczących tworzenia i rozwoju europejskich sieci referencyjnych (art. 12 dyrektywy), współpracy w zakresie oceny technologii medycznych (art. 15), chorób rzadkich (art. 13) czy powoływania sieci e-Zdrowia (art. 14). Współpraca państw członkowskich odnosząca się do realizacji powyższych celów ma charakter innowacyjny i może przyczynić się do efektywnej alokacji zasobów państw członkowskich Unii w zakresie ochrony zdrowia.
III. System ochrony zdrowia w Polsce opiera się na obowiązkowych ubezpieczeniach zdrowotnych oraz dofinansowaniu z budżetu państwa oraz budżetów samorządów terytorialnych[7]. Konstytucja RP wskazuje, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, zaś władze publiczne są zobowiązane do zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68). Udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich finansowanie są oddzielone. Narodowy Fundusz Zdrowia jest głównym płatnikiem w systemie ochrony zdrowia i odpowiada za zawieranie umów z publicznymi i niepublicznymi świadczeniodawcami oraz za finansowanie świadczeń. Ministerstwo Zdrowia stanowi podmiot regulacyjny, z uprawnieniami w zakresie kształtowania polityki zdrowotnej. Systemem obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych objętych jest ok. 98% populacji. Wydatki na ochronę zdrowia pochodzą w ok. 80% z publicznych ubezpieczeń zdrowotnych[8], zaś prywatne wydatki na ochronę zdrowia (out of pocket) przeznaczane są głównie na zakup leków oraz świadczeń zdrowotnych udzielanych prywatnie.
Formalnie dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej w Polsce jest szeroki, jednak ze względu na ograniczenia finansowe, w praktyce zagwarantowane prawnie świadczenia często nie są dostępne. Wśród mankamentów systemu ochrony zdrowia wymienia się wysoki wskaźnik zbędnych hospitalizacji, szczególnie w odniesieniu do pacjentów przewlekle chorych i starszych. Średni czas oczekiwania na usługi opieki szpitalnej oraz specjalistycznej opieki ambulatoryjnej jest relatywnie długi. Dostęp do podstawowej opieki zdrowotnej jest zapewniony większości populacji, jednak w przypadku świadczeń ambulatoryjnych i specjalistycznych sytuacja jest odmienna. Dostęp do ambulatoryjnej publicznej opieki specjalistycznej jest ograniczony, czas oczekiwania na usługę wydłużony, zatem pacjenci często rezygnują z nieodpłatnej opieki w sektorze publicznym i korzystają z płatnych prywatnych usług medycznych.
W świetle powyższych uwag można oceniać potencjalny wpływ dyrektywy 2011/24/UE w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej. Wprowadzenie w życie projektu ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej ułatwi polskim pacjentom korzystanie ze świadczeń zdrowotnych w innych państwach członkowskich, co skutkować powinno ogólną poprawą dostępu do świadczeń medycznych. Wydaje się, że szczególnie istotnym zjawiskiem może okazać się casus ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (AOS). Długi czas oczekiwania na świadczenie z zakresu AOS powoduje odpływ pacjentów z publicznych (niepłatnych) placówek ochrony zdrowia do prywatnych (płatnych) świadczeniodawców. Transgraniczna opieka zdrowotna wskazuje jednak na trzecią drogę: uzyskanie (częściowo płatnego) świadczenia z zakresu AOS u świadczeniodawcy w innym państwie członkowskim. W kontekście regulacji określających zasady finansowania tych świadczeń będzie to świadczenie finansowane początkowo przez pacjenta, z możliwością odzyskania kosztów usługi zdrowotnej, zgodnie z regulacjami określającymi finansowanie danego świadczenia w kraju. Potencjalny pacjent zamiast ponosić całość kosztów AOS będzie finansował z własnej kieszeni (out of pocket) jedynie różnicę w wysokości należności za świadczenia. W tym kontekście dostęp do usług AOS w Polsce może ulec poprawie (skróceniu czasu oczekiwania na świadczenie) ze względu na zmniejszenie liczby pacjentów oczekujących na dane świadczenie.
Paradoksalnie, nadzieje pacjentów na lepszy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej oznaczają jednocześnie obawy władz krajowych, związane z funkcjonowaniem i finansowaniem opieki medycznej w kraju. Władze publiczne nie kryją swego negatywnego nastawienia do rozwiązań przyjętych na poziomie dyrektywy; co więcej – Polska, wraz z Austrią, Portugalią i Rumunią – głosowały przeciw jej przyjęciu przez Radę w lutym 2011 r. Przykładowo, jako negatywne następstwa dyrektywy 2011/24/UE wskazuje się w tym kontekście jej ograniczone oddziaływanie, gdyż ułatwia ona dostęp do publicznych środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej osobom zamożniejszym, w porównaniu z osobami, których nie będzie stać na korzystanie z odpłatnych świadczeń zdrowotnych w innych państwach Unii Europejskiej.
Wśród przyczyn opóźnień implementacji dyrektywy 2011/24/UE można wskazać na te czynniki, które wynikają z wymogów natury organizacyjnej (technicznej, planistycznej) funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w Polsce. Istotne są zastrzeżenia natury finansowej, związane z zapewnieniem odpowiedniej ilości świadczeń opieki zdrowotnej wysokiej jakości dla społeczeństwa polskiego. W tym kontekście widoczny jest pewien dylemat, wyrażony przez wzajemnie sprzeczne działania Ministerstwa Gospodarki i Ministerstwa Zdrowia, dotyczące celu polityki zdrowotnej państwa w ramach opieki transgranicznej. Ministerstwo Gospodarki realizuje program promocji polskiej medycyny za granicą, gdyż turystyka medyczna została uznana za jeden z najbardziej perspektywicznych obszarów polskiej gospodarki. W Polsce baza szpitalna jest nadmiernie rozbudowana, a nie wykorzystywana ze względu m.in. na ograniczenia finansowania kontraktów. Możliwe byłoby zatem wykorzystanie unormowań dyrektywy 2011/24/UE nie wyłącznie celu finansowania świadczeń polskich pacjentów w innych państwach członkowskich, ale także w celu odpłatnego świadczenia usług medycznych pacjentom pochodzącym z innych państw członkowskich.
Do czasu przyjęcia dyrektywy 2011/24/UE świadczenie opieki zdrowotnej pacjentom zagranicznym odbywało na podstawie unormowań dotyczących swobody świadczenia usług lub unormowań związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Większość pacjentów z innych państw członkowskich korzystało z polskiej opieki zdrowotnej ze względu na niższe ceny świadczeń zdrowotnych. Najbardziej popularne świadczenia udzielane obcokrajowcom to opieka stomatologiczna, protetyka, lecznictwo uzdrowiskowe, chirurgia plastyczna[9].
Wydaje się, że dominujące stanowisko w odniesieniu do polityki państwa polskiego w zakresie transgranicznej ochrony zdrowia jest wyrażone w działaniach Ministerstwa Zdrowia, ukierunkowanych na ograniczenie kosztów finansowych usług medycznych w stosunku do polskich pacjentów, a nie w działaniach Ministerstwa Gospodarki, zmierzających do uzyskania środków finansowych za świadczenia opieki zdrowotnej w stosunku do pacjentów z innych państw członkowskich. Sytuacja ta ma charakter niekorzystny zarówno dla budżetu państwa, jak i w wymiarze indywidualnym, w odniesieniu do konkretnych pacjentów, którzy nie mogą powoływać się na regulacje dyrektywy w ramach transgranicznej opieki zdrowotnej. Do czasu przyjęcia krajowych środków transponujących dyrektywę są oni bowiem zdani na korzystanie z usług medycznych w innych państwach członkowskich UE na własną odpowiedzialność, ryzykując spór z NFZ o zwrot kosztów tej opieki. Obywatele tych państw członkowskich UE, które implementowały dyrektywę, będą mogli korzystać z opieki zdrowotnej w Polsce. Sytuacja ta prowadzi do dyskryminacji polskich pacjentów, powoduje niepewność odnośnie do przysługujących im praw.
Wydaje się, że stanowisko władz państwowych, polegające na opóźnieniu procesu implementacji dyrektywy z powodów ekonomicznych, jest działaniem nieefektywnym finansowo i niezgodnym z prawem. KE może bowiem wszcząć postępowanie dotyczące naruszenia prawa europejskiego przez państwo członkowskie na podstawie art. 258 TFUE i 260 ust. 3 TFUE, które może zakończyć się wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE orzekającym o karze finansowej nałożonej na państwo członkowskie, określonej ze względu na powagę i czas naruszenia prawa oraz zdolności płatnicze państwa. Każdy dzień opóźnienia w przyjęciu środków transponujących dyrektywę do porządku krajowego (w tym kontekście okres od dnia 25 października 2013 r.) może skutkować zwiększeniem kary pieniężnej, którą państwo członkowskie będzie zobowiązane zapłacić. Dodatkowo, państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność odszkodowawczą za naruszenie prawa UE, szczególnie za brak transpozycji lub wadliwą transpozycję dyrektyw.
Nielegalny charakter działań władz polskich, związany z brakiem zakończenia trybu legislacyjnego projektu ustawy implementującej dyrektywę 2011/24/UE, należy rozpatrywać w ramach unormowań wewnętrznych oraz regulacji europejskich. Prawo krajowe stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji). Adresatami tych norm są przede wszystkim organy władzy publicznej tworzące prawo. Z zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wywiódł zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę pewności prawa, zasadę dochowania ustawowego trybu uchwalania ustaw oraz reguły tzw. przyzwoitej legislacji.
Na poziomie prawa europejskiego działania władz polskich prowadzące do nieuchwalenia ustawy o transgranicznej opiece zdrowotnej w wymaganym terminie stanowią naruszenie zasady lojalnej współpracy, wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE. Możliwość powoływania się na uprawnienia przewidziane w dyrektywie, w szczególności na regułę zwrotu kosztów świadczeń transgranicznej opieki zdrowotnej, może opierać się na wypracowanych w orzecznictwie TSUE zasadach skutku bezpośredniego oraz skutku pośredniego[10]. Zasada skutku bezpośredniego wskazuje, że prawo europejskie może stwarzać bezpośrednio prawa i obowiązki dla jednostek. Jej znaczenie polega więc przede wszystkim na zapewnieniu ochrony prawnej jednostek, w tym również wobec własnego państwa. Skutek bezpośredni mogą wywierać unormowania dyrektyw, jeżeli dane postanowienie wyraźnie przyznaje uprawnienia jednostkom, jest jasno i bezwarunkowo sformułowane oraz wyraźnie wskazuje podmiot zobowiązany. W konsekwencji na państwu członkowskim spoczywa szereg obowiązków, dotyczących zagwarantowania skutku bezpośredniego w krajowym porządku prawnym, czyli stworzenia mechanizmu prawnego (normy kompetencyjne i proceduralne – zwłaszcza w odniesieniu do sądów), aby jednostki mogły efektywnie odwoływać się do aktów prawa europejskiego. Zgodnie z zasadą skutku pośredniego organy krajowe stosujące prawo UE mają obowiązek tak interpretować prawo krajowe, aby było ono zgodne z prawem europejskim (tzw. wykładnia przyjazna prawu europejskiemu).
Podsumowując, należy podkreślić, że państwo polskie jest zobowiązane do implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej. Prawidłowa i pełna transpozycja dyrektywy może przynieść korzyści zarówno pacjentom, jak i doprowadzić do poprawy standardów jakości świadczenia opieki zdrowotnej w Polsce.
[1] W tym kontekście TSUE potwierdził, że ani szczególny charakter, ani sposób organizacji lub finansowania opieki zdrowotnej nie powodują jej wyłączenia z zakresu stosowania regulacji dotyczących swobody świadczenia usług (por. pkt. 11 wstępu dyrektywy).
[2] Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1231/2010; rozporządzenia (WE) nr 987/2009 oraz podstawowego rozporządzenia (WE) nr 883/2004; rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14.06.1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie.
[3] Współpraca między państwami członkowskimi może przybierać różne formy, takie jak: wspólne planowanie, uznawanie lub dostosowywanie procedur (standardów), interoperacyjność krajowych systemów technologii informacyjno-komunikacyjnych (TIK) czy podejmowanie praktycznych działań ułatwiających świadczenie opieki transgranicznej.
[4] Termin rozpatrywania wniosku może zostać wydłużony do 60 dni od dnia wszczęcia postępowania, w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub nawet do 6 miesięcy, gdy postępowanie wymaga udziału KPK do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej z innego państwa członkowskiego.
[5] W tym kontekście mają być stosowane regulacje wykonawcze dotyczące zwrotu kosztów opieki zdrowotnej w innym państwie członkowskim na podstawie przepisów o koordynacji, zgodnie z którymi minister właściwy do spraw zdrowia, po zasięgnięciu opinii Prezesa NFZ i Naczelnej Rady Lekarskiej, określa, w drodze rozporządzenia, sposób i kryteria ustalania dopuszczalnego czasu oczekiwania na wybrane świadczenia opieki zdrowotnej, uwzględniając aktualną, opartą na potwierdzonych dowodach naukowych, wiedzę i praktykę medyczną.
[6] W 2013 r. przewidziano na realizację powyższego zadania kwotę 191,803 mln zł. Kwota ta nie została wykorzystana ze względu na brak uchwalenia ustawy. Natomiast do czasu wejścia w życie projektu ustawy brak jest podstaw do dokonywania przez NFZ zwrotu kosztów świadczeń transgranicznej opieki zdrowotnej. O możliwości ewentualnego zastosowania norm zawartych w dyrektywie, jako bezpośrednio skutecznego źródła prawa, decyduje sąd krajowy.
[7] Zob. S. Golinowska i in. (red.) Zarys systemu ochrony zdrowia. Polska 2012, Narodowy Fundusz Zdrowia, Warszawa 2012.
[8] Dodatkowe prywatne ubezpieczenia zdrowotne nie odgrywają istotnej roli w finansowaniu ochrony zdrowia w Polsce; ograniczone są głównie do pakietów medycznych (bonów) oferowanych przez pracodawcę; por. tamże, s. 21.
[9] Por. tamże, s. 79.
[10] Por. J. Helios, W. Jedlecka, Zasady stosowania prawa Unii Europejskiej, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toruń 2013, s. 213-219.
Ondřej Krutílek, Mróz nadchodzi i z Brukseli i z Pragi
- Details
- Category: Polityki publiczne
- Published on Thursday, 09 January 2014 00:02
- Written by Super User
- Hits: 27105
Nowa dyrektywa o energetycznej charakterystyce budynków jest zła, ale jest to również nasza wina
Historia dyrektywy w euro-żargonie familiarnie nazywanej EPBD II, która jeszcze przed upływem terminu jej implementacji wzbudza uzasadnione obawy co do niebagatelnych skutków finansowych, jest pod wieloma względami typowa. Nie chodzi przy tym tylko o jej treść. Symptomatyczny jest również sposób, w jaki została przyjęta. Nic więc dziwnego, że oczom świata ukazała się norma, która potencjalnie wyrządzi więcej szkód, niż przyniesie pożytku, przynajmniej w pierwszych latach obowiązywania.
Dyrektywa 2010/31/UE albo EPBD II (Energy Performance of Buildings Directive) nie jest normą nową. Jej punktem wyjścia jest obowiązująca dyrektywa 2002/91/WE, przyjęta już w roku 2002 w celu, by tak rzec, urzędowej poprawy efektywności energetycznej budynków[1]. W tym sensie, że nie w wyniku decyzji właścicieli, czy użytkowników, którzy sami powinni mieć motywację obniżenia kosztów korzystania ze swoich budynków, ale w oparciu o decyzję urzędników i polityków Unii Europejskiej (UE) i jej krajów członkowskich.
Można zrozumieć argument, że najtańszą energią jest ta, której nie zużywamy, szczególnie w czasach, gdy polityka już od kilku lat na wszystkich poziomach rozbrzmiewa hasłem bezpieczeństwa energetycznego. Jednak z drugiej strony można postawić pytanie, na ile to właśnie regulacja efektywności energetycznej budynków zawiera potencjał odwrócenia powszechnego trendu zwiększania się zużycia energii, trendu niesprzyjającego bezpieczeństwu energetycznemu. Nawet jeżeli bylibyśmy o tym przekonani, to podstawowym założeniem powinno być, iż wiążące normy prawne wiodące do tego celu są przynajmniej co do podstawowych parametrów zakotwiczone w rzeczywistości, jasne i możliwe do wprowadzenia w życie[2].
Jeśli z tej perspektywy, perspektywy dobrego rządzenia (good governance), która nie powinna być obca instytucjom UE, spojrzymy na dyrektywę EPBD, czy jej następczynię EPBD II, to zauważymy, że obie te normy nie tylko nie spełniają powyższych oczekiwań, ale często są tworzone otwarcie wbrew takiej logice. Szczególnie dotyczy to nowej dyrektywy EPBD II.
Przyjęcie EPBD II na poziomie UE
Komisja Europejska składając swój projekt nowelizacji w listopadzie 2008 r. argumentowała, że dyrektywa 2002/91/WE nie przyniosła dotąd oczekiwanych efektów, gdyż (1) nie zawsze jest wystarczająco jasna (sic!) i (2) nie wszystkie kraje członkowskie jej wprowadzanie w życie potraktowały wystarczająco poważnie[3].
Pomijając fakt, że Komisja de facto przyznała, iż proces legislacyjny na poziomie UE może też wytwarzać buble, to uderza przede wszystkim impet, z jakim już w niecałe trzy lata po tym, jak pierwotna dyrektywa EPBD miała zostać w pełni implementowana (styczeń 2006), przystąpiono do obrony tej samej, nieefektywnej ustawodawczej ścieżki. Bez uprzedniej adekwatnej analizy braków wcześniejszej legislacji, czy zapewnienia wystarczającej przestrzeni dla wyrażenia stanowiska na temat przygotowywanej nowelizacji przez zainteresowane podmioty i szerszą publiczność.
Wytłumaczenie można najprawdopodobniej znaleźć w tym, iż nowelizacja dyrektywy EPBD nie pojawiła się znikąd. Stała się ona mianowicie częścią dużo szerszej palety projektów, które miały zrealizować kontrowersyjny cel UE znany jako 20-20-20 do roku 2020: obniżyć emisję dwutlenku węgla i innych gazów cieplarnianych o 20 proc., obniżyć zużycie energii poprzez zwiększenie efektywności o 20 proc. i zwiększyć wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych do 20 proc. produkcji[4]. Zresztą sam projekt EPBD II został częścią pakietu legislacyjnego, który obejmował również (1) projekt dyrektywy w sprawie wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią i (2) projekt dyrektywy dotyczącej oznakowania opon pod kątem efektywności paliwowej i innych istotnych parametrów.
Ta agenda legislacyjna miała swoje źródła nie tylko w dążeniu UE, by wskazać innym podmiotom międzynarodowej polityki i globalnej gospodarki stronę, w którą powinien zmierzać namysł nad tworzeniem nowego porozumienia zastępującego protokół z Kioto do ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu z 1997 r. (bez względu na ich zazwyczaj całkiem odmienne stanowisko). Po części miała ona odwrócić również uwagę od wewnętrznych problemów Unii polegających na (1) oczywistej klęsce ekonomiczno-społeczno-środowiskowej strategii lizbońskiej z roku 2000, która do roku 2010 miała uczynić z UE „najbardziej konkurencyjną gospodarkę świata opartą na wiedzy” i (2) problematycznym przyjęciu zmian w traktacie nicejskim (tzw. konstytucję europejską odrzucili w 2005 r. w referendum obywatele Francji i Holandii i dopiero później zastąpił ją obowiązujący do dziś traktat lizboński).
Z tych powodów Komisja na dalszy plan zepchnęła meritum sprawy, czyli treść dyrektywy EPBD i jej potencjalnie rozważną, odpowiednio przedyskutowaną nowelizację. Przeciwnie, podjęła próbę przyspieszenia, jak to tylko było możliwe, koniecznej procedury ustawodawczej, a właściwie tylko formalnego jej przejścia. Parlament Europejski (PE) i Rada (a zatem kraje członkowskie) do tej „gry” przyłączyły się, biorąc pod uwagę swoje wcześniejsze zobowiązania w postaci porozumienia międzyinstytucjonalnego (zob. niżej).
Komisja przedstawiła projekt zmiany dyrektywy 2002/91/WE w trybie tzw. przekształcenia (recast), co zresztą umożliwiała pierwotna wersja EPBD. Jej art. 11 zawierał tzw. klauzulę przeglądową, właściwie standardową część większości nowych norm unijnych, wzywającą Komisję do przedstawienia po pewnym (niesprecyzowanym) okresie czasu raportu o funkcjonowaniu dyrektywy i ewentualnego przedstawienia projektu jej nowelizacji.
W takim działaniu nie byłoby nic kontrowersyjnego, gdyby zakładało ono rzeczywiście tylko przetworzenie pierwotnej normy, a zatem jej częściową zmianę i ujednolicenie tekstu przepisów. W takim przypadku można by zaakceptować ograniczenie konsultacji zainteresowanych podmiotów, czy przyspieszenie procesu legislacyjnego. Przedstawiona przez Komisję inicjatywa zakładała jednak o wiele więcej – całkowitą zmianę wcześniejszej dyrektywy.
Znajomość dotychczasowej działalności instytucji UE pozwalała oczekiwać – w oparciu o teorię cyklu politycznego opierającą się na założeniu, że tylko czasoprzestrzennie logicznie uporządkowane tworzenie polityki (w sensie policy) może potencjalnie przynieść oczekiwane skutki – że ostateczna dyrektywa (dzisiejsza EPBD II) nie będzie, mówiąc delikatnie, bezproblemowa[5].
Projekt Komisji został opublikowany po niecałych dwóch miesiącach (dokładnie 56 dniach) konsultacji publicznych, w ramach których Komisja otrzymała 274 uwagi zainteresowanych[6]. Przy tym była to jedyna mająca jakieś znaczenie możliwość uzyskania przez Komisję informacji zwrotnych od podmiotów, których wcześniejsza i nowa legislacja dotyczyły. Komisja nie przedstawiła bowiem analitycznej oceny skutków tej regulacji (dokładnych wyliczeń), ani w ogóle żadnego szerszego studium na ten temat[7].
Parlament Europejski w pierwszym czytaniu zaostrzył wszystkie podstawowe rozwiązania projektu (co z historycznych przyczyn robi praktycznie zawsze)[8] i w zgodzie z logiką procedury przekształcania (rozpatrywanie „przyspieszone” w duchu art. 87 Regulaminu Parlamentu Europejskiego czy pkt. 9 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie bardziej uporządkowanego wykorzystania techniki przekształcania aktów prawnych[9]) równocześnie zakończył pierwsze czytanie bez większych problemów (wynik głosowania 549:51:26) już w pięć miesięcy po przedłożeniu inicjatywy. Sprawozdawca Silvia-Adriana Țicău przedstawiła projekt sprawozdania Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii już w 82 dni po złożeniu przez Komisję projektu (w tym okresie wypadało w dodatku Boże Narodzenie), komisja uchwaliła tekst w pierwszym czytaniu w 56 dni, Komisja Prawna zrezygnowała z zajęcia stanowiska, a cały parlament sfinalizował pierwsze czytanie po kolejnych 23 dniach.
Rada UE reprezentująca kraje członkowskie, które przecież ostatecznie w największym stopniu poniosłyby konsekwencje obfitych projektów eurodeputowanych, powyższej propozycji PE w pierwszym czytaniu nie uchwaliła. Trwające przez następny prawie rok negocjacje dotyczyły jednak przede wszystkim kwestii proceduralnych, a mianowicie jak uzgodnić projekt z traktatem lizbońskim, który w tym czasie wszedł w życie. Parlament i Rada, moderowane przez Komisję, prowadziły rozmowy tak, by konieczne drugie czytanie nastąpiło jak najszybciej. Mówiąc inaczej, kluczowe wspólne stanowisko Rady (wynikające z pierwszego czytania w Radzie) było już wcześniej przedyskutowane z przedstawicielami Parlamentu i Komisji. Dlatego właśnie po jego przyjęciu ostateczna wersja dyrektywy była opublikowana w Dzienniku Urzędowym UE tak szybko – w dwa miesiące później.
Przebieg prac nad przyjęciem dyrektywy 2010/31/UE
- Przedstawienie inicjatywy ustawodawczej KOM(2008)780 13.11.2008
- Przedstawienie projektu sprawozdania komisji ITRE (sprawozdawca Silvia-Adriana Țicău) 3. 2. 2009
- Przyjęcie sprawozdania w komisji ITRE (1. czytanie, 36:10:3) 31.03.2009
- Uchwalenie na posiedzeniu plenarnym PE (1. czytanie, 549:51:26) 23.04.2009
- Wspólne stanowisko Rady 14.04.2010
- Przyjęcie sprawozdania w komisji ITRE (2. czytanie, 53:0:0) 28.04.2010
- Uchwalenie na posiedzeniu plenarnym PE (2. czytanie, bez głosowania imiennego) 18.05.2010
- Publikacja dyrektywy w Dzienniku Urzędowym UE 18.06.2010
Źródło: Legislative Observatory
Przekształcenie pierwotnej dyrektywy EPBD zajęło od przedstawienia projektu do publikacji w Dzienniku Urzędowym UE jak na standardy UE relatywnie mało czasu – 19 miesięcy. Ostatecznie przyjęty akt ustawodawczy jest znowu dyrektywą, a zatem powinien wiązać kraje członkowskie tylko co do celu, jak głosi znana definicja dyrektywy. Mimo to, EPBD II przynosi cały szereg nowych rozstrzygnięć ograniczających pole działania krajów członkowskich w zakresie realizacji własnej, niezależnej polityki w tej dziedzinie. Inaczej mówiąc, EPBD II podtrzymuje trend widoczny przynajmniej od Traktatu z Maastricht, polegający na zwiększaniu się liczby przyjmowanych dyrektyw, które są na tyle szczegółowe, że swoim charakterem w rzeczywistości zbliżają się do rozporządzeń – bezpośrednio obowiązujących i bezpośrednio stosowalnych. W tym konkretnym przypadku zjawisko to wzmacnia lokalny charakter problemu, który ma rozwiązywać dyrektywa i jego „europejskie rozwiązanie”. W dodatku chodzi o „klasyczną” normę o charakterze regulacyjnym – w wyniku europejskiego procesu legislacyjnego powstało ustawodawstwo uniemożliwiające krajom członkowskim dalsze definiowanie własnych priorytetów politycznych w tej dziedzinie spraw publicznych, za to brzemię (finansowe) jego realizacji (a właściwie wykonania jego niebagatelnej obowiązkowej części) co do zasady spoczywa na państwach członkowskich.
Gdyby na takie ustawodawstwo zgodziły się wszystkie bez wyjątku kraje członkowskie UE i gdyby było ono we wszystkich swoich rozstrzygnięciach (w tym w zakresie oczekiwanych skutków) wystarczająco jasne, można by jego regulacyjny charakter zaakceptować. EPBD II taką legislacją jednak nie jest: w Radzie dyrektywa została przyjęta kwalifikowaną większością (a zatem nie jednomyślnie) i zdecydowanie nie jest ona jednoznaczna. Nie jest na przykład jasne, co oznacza „budynek o niemal zerowym zużyciu energii” – kluczowe pojęcie w całej dyrektywie. Odpowiedni przepis stanowi tylko, że jest to „budynek o bardzo wysokiej charakterystyce energetycznej określonej zgodnie z załącznikiem I”, ale dyrektywa nie obejmuje całej energii koniecznej „do utrzymania klimatu wewnętrznego” budynków, lecz tylko energię zużywaną przez urządzenia do „ogrzewania, chłodzenia, wentylacji, ciepłej wody, oświetlenia budynku lub modułów budynku, lub ich kombinację”[10].
Jak Czechy odniosły się do EPBD
Mimo to Republika Czeska nie tylko zaakceptowała nowelizację dyrektywy EPBD, ale uczyniła to o wiele szybciej niż się tego oczekiwało i bez elementarnego rozważenia sprawy przez parlament. Widocznie i na organy parlamentu podziałało, że Komisja swój wniosek chciała rozumieć (oficjalnie) jako przekształcenie wcześniejszej dyrektywy 2002/91/WE, stąd poświęciły mu mniej uwagi niż zazwyczaj poświęcają zupełnie nowym propozycjom.
Z merytorycznego punktu widzenia Czechy zajęły się projektem dyrektywy EPBD II niedbale, za to jeśli idzie o tempo – niezwykle żwawo. Nie da się dowieść związku przyczynowego między przewodniczeniem przez Czechy Radzie UE w pierwszej połowie 2009 r. a pełnymi inicjatywy działaniami czeskiego rządu (szczególnie premiera Jana Fischera oraz ministrów Gustáva Slamečky i Vladimíra Tošovskiego), ale biorąc pod uwagę na czym polega instytucja prezydencji, można wnioskować, że czynnik ten też odegrał swoją rolę.
W ramach wspomnianych wyżej publicznych konsultacji projektu nowelizacji pierwotnej dyrektywy 2002/91/WE z Czech zgłoszono jedną uwagę, gdy inne kraje członkowskie były nieporównywalnie bardziej aktywne (na przykład Wielka Brytania przedstawiła 28 uwag). W Parlamencie Europejskim zarówno na poziomie komisji, jak i na posiedzeniu plenarnym Czesi zawsze w większości znajdowali się wśród popierających nową dyrektywę. Na przykład w głosowaniu nad zakończeniem pierwszego czytania obecni na sali czescy deputowani głosowali 17:5 za EPBD II. W Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii przygotowującej drugie czytanie wszyscy uczestniczący w posiedzeniu deputowani głosowali jednomyślnie (ma się rozumieć „za”).
Najbardziej zdumiewa podejście do projektu dyrektywy w samych Czechach. Rząd Mirka Topolánka przyjął swoje wstępne stanowisko już w grudniu 2008 r., zaledwie 20 dni po sporządzeniu informacji na temat projektu w Parlamencie Europejskim (nowelizacja wyraźnie uległa potem zmianom). Republika Czeska faktycznie więc zgodziła się na projekt nie czekając nawet na rzeczywiste rozpoczęcie procesu legislacyjnego na poziomie UE, w ramach którego mogłaby ewentualnie modyfikować swoje stanowisko. W dodatku nikt do czegoś takiego nie zmuszał.
Śladem rządu poszły działania obu tzw. europejskich komisji parlamentarnych, tj. Komisji Spraw Europejskich Izby Poselskiej i Komisji Stosunków z UE Senatu. Wystarczająco wymowny jest fakt, że projekt nie był omawiany na posiedzeniu plenarnym ani Izby Poselskiej, ani Senatu, chociaż należy przyznać, że żadna z komisji nie ma potencjału wpływania na proces legislacyjny w UE. Obydwie komisje, podobnie jak rząd, przyjęły projekt do wiadomości jeszcze zanim Parlament Europejski wprowadził do niego zasadnicze zmiany.
Przebieg prac nad dyrektywą 2010/31/UE w Republice Czeskiej
- Wstępne stanowisko rządu 22.12.2008
- Dyskusja w Komisji Rozwoju Regionalnego, Administracji i Środowiska Naturalnego Senatu (projekt przyjęty do wiadomości) 21.01.2009
- Dyskusja w Komisji Spraw Europejskich Izby Poselskiej (sprawozdawca Břetislav Petr; projekt przyjęty do wiadomości) 22.01.2009
- Dyskusja w Komisji Gospodarki, Rolnictwa i Transportu Senatu (projekt przyjęty do wiadomości) 25.02.2009
- Dyskusja w Komisji Stosunków z UE Senatu (sprawozdawca Otakar Veřovský; projekt przyjęty do wiadomości) 4.03.2009
Źródło: Izba Poselska i Senat Parlamentu Republiki Czeskiej
Uwagi końcowe
Problemy z implementacją dyrektywy EPBD II, z którymi borykają się dziś Czechy, można między innymi złożyć na karb następujących faktów: (1) proces legislacyjny, który doprowadził do uchwalenia tego aktu, nie wynikał z rzeczywistej potrzeby przyjęcia nowego ustawodawstwa, a raczej Komisja nie oparła swojego projektu na takiej potrzebie, (2) instytucje UE projekt Komisji – stosując tryb przekształcenia – poddały dyskusji tylko formalnie, nie uwzględniając potencjalnych (finansowych) skutków (dla krajów członkowskich), (3) Republika Czeska, a właściwie jej przedstawiciele na poziomie krajowym i unijnym od początku nie doceniali projektu i akceptowali go jeszcze zanim zajęły się nim instytucje UE.
Możliwe, iż oczekiwana nowelizacja ustawy o gospodarce energetycznej (nr 406/2000 z późn. zmianami) i powiązanych z nią przepisów podustawowych, która powinna była implementować nową dyrektywę w Czechach przed 9 lipca 2012 ostatecznie nie obciąży finansowo podmiotów, których dotyczy bardziej niż to naprawdę konieczne. Na przykład dlatego, że dla ich zadowolenia użyje się części dochodów ze sprzedaży tzw. uprawnień do emisji CO2. Mimo to przypadek dyrektywy EPBD II nie powinien zostać zapomniany. Dlatego, że wiernie oddaje rzeczywistą treść pojęcia „europejskie rządzenie/zarządzanie” (European governance)[11] i pokazuje, iż ma sens przyglądanie się każdemu, nawet początkowo „niepozornemu” procesowi legislacyjnemu w UE, gdyż jego skutki mogą dosięgnąć praktycznie każdego. Chyba osiem lat po wstąpieniu do UE mogliby się do tego przyzwyczaić nawet Czesi.
Tłumaczył Artur Wołek
[1] Dyrektywa 2002/91/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, Dz.U. WE L 1/65, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:12:02:32002L0091:PL:PDF
[2]Zob. Better Regulation, http://ec.Europa.Eu/governance/better_regulation/index_en.htm.
[3] Wniosek dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (przekształcenie) (przedstawiony przez Komisję), KOM(2008) 780, Bruksela 13.11.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0780:FIN:PL:PDF.
[4] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. 20 20 by 2020. Europe's Climate Change Opportunity, COM(2008) 30, Brussels, 23.1.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0030:FIN:en:PDF
[5] P. Fiala, K. Schubert, Moderní analýzy politiky. Uvedení do teorií a metod policy analysis, Barrister & Principal, Brno 2000, s. 32-37.
[6]Public consultation. Recasting of the Energy Performance of Buildings Directive, http://ec.UEropa.UE/energy/efficiency/consultations/2008_06_20_building_directive_2002_en.htm.
[7] Dokument roboczy służb Komisji. Dokument uzupełniający. Wniosek dotyczący przekształcenia dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej. Streszczenie oceny skutków, COM(2008) 780, Bruksela 3.11.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SEC:2008:2865:FIN:PL:PDF.
[8] Zaproponował m.in., by kraje członkowskie musiały zrezygnować ze wsparcia dla budowania lub renowacji budynków, które nie spełniają ostrzejszych minimalnych kryteriów charakterystyki energetycznej dwa lata wcześniej (30 lipca 2012 r.), niż proponowała Komisja, wprowadził pojęcie „budynek o całkowicie zerowym zużyciu energii” (net zero building; zamiast pojęcia „budynku, którego emisja CO2 i zużycie energii pierwotnej są niskie lub zerowe”), przy tym od 31 grudnia 2016 r. miano budować już tylko takie konstrukcje (ale definicja „budynków o całkowicie zerowym zużyciu energii” miała zostać wypracowana dopiero ex-post – przez Komisję do 31 grudnia 2010 r.); zob. O. Krutílek, Proč je Evropský parlament neviditelný?, „Revue Politika“ 2009, nr 9, http://www.revuepolitika.cz/clanky/1170/proc-je-evropsky-parlament-neviditelny.
[9] Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie bardziej uporządkowanego wykorzystania techniki przekształcania aktów prawnych, Dz.U. C 77 z 28.3.2002, s. 1, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:01:03:32002Q0328:PL:PDF.
[10] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, Dz.U. L 153 , 18/06/2010, art. 2, http://Eur-lex.Europa.Eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:153:0013:0035:PL:PDF
[11]Zob. European Governance. A White Paper, http://EUr-lex.Europa.Eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0428:FIN:EN:PDF.