Ondřej Krutílek, Pogłębianie integracji europejskiej jest fatalnym błędem

Do kwestii pogłębiania integracji europejskiej, czyli wzmacniania uprawnień decyzyjnych ponadnarodowego centrum w dziedzinach (politykach), które dotąd wyłącznie czy w decydującym stopniu należały do kompetencji poszczególnych państw członkowskich, można podchodzić w różny sposób. W swoim eseju [„Pogłębianie” integracji europejskiej a polskie i czeskie interesy Narodowe] Paweł Ukielski wychodzi z założenia, iż Polska i Czechy dołączyły do projektu integracji późno, są więc skazane w UE na odgrywanie drugorzędnej roli. W lepszym przypadku pełnią rolę reaktora, który chcąc w Unii zaistnieć, musi podczas negocjacji połączyć własne zdolności negocjacyjne z odpowiednio zdefiniowanymi interesami narodowymi. Według Ukielskiego, potencjałem, który zmieniłby podstawowe nastawienie UE w kierunku „ever closer Union”, nie dysponuje ani Polska, ani Czechy. Rozumowanie to wydaje się na pierwszy rzut oka logiczne i umiarkowanie optymistyczne. Tyle, że tkwi w nim jeden zasadniczy błąd: w praktyce jest ono nie do zrealizowania.

Paweł Ukielski ma rację co do tego, że Polska i Czechy wśród pozostałych tzw. nowych państw członkowskich przejawiają największe ambicje podmiotowości, oraz że więcej je łączy niż dzieli. (Jakkolwiek nie nazwałbym współpracy obu krajów partnerstwem strategicznym. Chodzi bowiem o państwa odmiennych „kategorii wagowych”, co istniejące więzi – na przykład w Parlamencie Europejskim, włącznie z konkretnymi owocami, jakie one przynoszą - wydają się raczej potwierdzać to przekonanie, niż je podważać). Można też zgodzić się ze zdecydowaną większością konkretnych pozycji, które Ukielski wymienia w charakterze potencjalnie wspólnych czesko-polskich interesów: 1. walka z protekcjonizmem i unifikacją gospodarczą w rodzaju wspólnej waluty Euro, to jest z takimi zmianami, których zasady wolnorynkowej gospodarki wprost nie wymuszają; 2. postulat zapewnienia wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa (energetycznego); 3. postulat podtrzymania unijnej polityki „otwartych drzwi” wobec potencjalnych nowych państw członkowskich.

Nie do końca zrozumiałym wyjątkiem jest tylko aprobowana przez Ukielskiego „głębsza integracja europejska w zakresie obrony”. Polityka obrony zawsze należała bowiem do problemów, którymi Unia powinna zająć się dopiero po rzeczywistym wypracowaniu wspólnej polityki zewnętrznej i polityki bezpieczeństwa. Nie wspominając już o tym, że jest nader wątpliwym, czy taki rodzaj współpracy nie popadłby w nieunikniony sposób w konflikt z NATO, a co za tym idzie, z transatlantyckimi więziami Polski i Czech. Pytaniem pozostaje również to, czy państwa unijne byłyby w stanie partycypować we wspólnej europejskiej obronie w sposób wyraźnie odbiegający od funkcjonowania w ramach NATO. To znaczy, czy na przykład ich finansowy wkład w nią byłby wyraźnie wyższy.

W czym Ukielski myli się?

Powód, dla którego forsowany przez Ukielskiego „postęp w granicach prawa” jest błędny, bierze się z faktu, że na problem pogłębiania integracji europejskiej patrzy on przede wszystkim przez pryzmat państw członkowskich, i poza jednym wyjątkiem (fragmenty poświęcone kwestii poszerzania Unii) nie bierze pod uwagę tendencji i kierunków rozwoju na poziomie samej UE. Poświęcając tym ostatnim właściwą uwagę, musiałby bowiem w swojej ocenie sytuacji być zdecydowanie bardziej sceptyczny.

O ile kiedykolwiek było możliwe, aby UE czy ewentualnie jej poszczególne wspólnoty (EWWiS, Euratom, EWG) uważać za standardową organizację międzynarodową, przeznaczoną wyłącznie do pełnienia zadań zlecanych przez państwa członkowskie, to najpóźniej w momencie ratyfikacji Traktatu z Maastricht wizja ta ostatecznie upadła. Wtedy położono fundamenty dzisiejszej Unii obejmującej już nie tylko i wyłącznie agendę jednolitego rynku wewnętrznego, lecz regulującej również problematykę sądownictwa, spraw wewnętrznych i zewnętrznych, polityki bezpieczeństwa i (potencjalnie) obrony. Traktat z Maastricht posłużył również jako prawna baza do późniejszego gwałtownego rozwoju integracji monetarnej, zwieńczonej wprowadzeniem gotówkowej postaci Euro w 2002 r. W międzyczasie intensywnie zmieniało się zarówno europejskie „boisko”, jak i poruszający się na nim gracze (aktorzy) – zwłaszcza pod względem ilościowym. Od 1992 r., kiedy zawarto „Maastricht”, UE liczy ich całych 27, zamiast wcześniejszych 12. W ten sposób w skład euromowy weszły takie pojęcia, jak „Amsterdam” (Traktat amsterdamski z 1997 r., usiłujący chociażby formalnie załagodzić wcześniejszy skok integracyjny z Maastricht); „Nicea” (Traktat nicejski z 2001 r., mający UE przygotować do potężnego rozszerzenia o dziesięciu, ewentualnie dwunastu nowych członków); „konstytucja europejska” (Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy z 2004 r., zmierzający podobno tylko do uproszczenia dotychczasowych treści tzw. prawa konstytucyjnego UE. Odrzucono go jednak w referendum we Francji i Holandii w 2005 r.); „Lizbona” (Traktat lizboński z 2007 r., de facto konstytucja europejska pozbawiona najjaskrawszych federalistycznych symboli); czy w końcu „nowe państwa członkowskie” (państwa, które weszły w skład UE począwszy od 2004 r., a więc również Czechy i Polska).

Każdy z przytoczonych terminów zasłużyłby przynajmniej na obszerny esej, jednak ich szczegółowa analiza jej w tej chwili nieistotna. Ważniejsze są parametry wyżej zarysowanego rozwoju. To, do czego on doprowadził oraz w jaki sposób ukształtował myślenie nie tylko na temat UE, ale też na temat całego projektu integracji europejskiej.

Dwie zmiany

Stosując niezbędny stopień uogólnienia można stwierdzić, że w ciągu ostatnich dwudziestu lat zmieniły się przede wszystkim dwie rzeczy. Po pierwsze, z mniej czy więcej podrzędnej organizacji międzynarodowej, pozostającej w rękach państw członkowskich, UE przekształciła się w znaczącym stopniu byt samoistny, dysponujący całym szeregiem „mechanizmów obronnych” wobec własnych członków. Po drugie, rozwój integracji europejskiej, włącznie z większością (legislacyjnych) procesów unijnych, wyraźnie przyspieszył. Pierwszy trend odnosi się do klasycznego problemu modelu „pryncypał-agent”. O ile wcześniej Wspólnota Europejska była stroną „zadaniowaną” (przez państwa członkowskie), dzisiaj UE jest nierzadko w zupełnie odwrotnej sytuacji. Oczywiście, winą za ten stan rzeczy nie można obarczać tylko i wyłącznie UE. Przeciwnie, sama z siebie nie urwałaby się przecież z łańcucha. Z drugiej strony nie można jednak przeoczyć, że jej instytucje – na czele z Parlamentem Europejskim – są w pełni świadome tej nowej aranżacji i uczą się wykorzystywać ją dla własnego użytku. Za przykład niech posłuży tutaj artykułowany przez większość eurodeputowanych przy każdej (nie)właściwej okazji postulat odpowiedniego uwzględnienia głosu reprezentowanej przez nich instytucji w debatach nt. poszukiwania nowych źródeł przychodów unijnego budżetu (czytaj: w debatach nt. wprowadzenia unijnych podatków). W płaszczyźnie bardziej ogólnej można opisaną wyżej zmianę obserwować na przykład w sposobie, w jaki Traktat z Lizbony ujmuje kompetencje UE. Wyłącznych kompetencji ma Unia niewiele, patrząc jednak na definicję uprawnień, jakie UE miałaby dzielić z państwami członkowskimi (art. 2 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), można zrozumieć w czym rzecz: „Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Państwa Członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji.

Bardziej klarownego dowodu, że agent (UE) został pryncypałem, a pryncypał (państwa członkowskie) agentem, trudno by szukać. Zresztą, kwestie związane z rynkiem wewnętrznym, które z definicji powinny należeć do wyłącznych uprawnień Unii – jak by to z pewnością kategoryzował każdy student europeistyki, nawet nie znający „Lizbony” – należą właśnie do kategorii kompetencji dzielonych.

Jeżeli chodzi o akcelerację rozwoju integracji europejskiej, jest ona zauważalna zarówno na poziomie wspólnotowego („konstytucyjnego”) prawa UE, jak i na polu inicjatyw poszczególnych unijnych instytucji, przede wszystkim w Komisji, Radzie i Parlamencie Europejskim. Patrząc na powyżej przytoczony szereg rewizji traktatów widzimy, że ponowny przełom nastąpił w Umowie o UE z Maastricht z lutego 1992, która nabyła ważności w listopadzie 1993 r. Dotąd wprowadzano zmiany traktatów założycielskich stosunkowo rzadko, a przede wszystkim były one „funkcjonalne”, to jest z reguły zatwierdzały przyjętą w międzyczasie praktykę wspólnotową. Rewizję „Maastricht” rozpoczęto jednak faktycznie już w połowie 1995 r., a więc półtorej roku od momentu, kiedy traktat mógł zacząć być stosowany w praktyce. Komisja opublikowała wtedy raport o jego funkcjonowaniu, który zapoczątkował drogę do Traktatu z Amsterdamu, przyjętego w październiku 1997 r. i uprawomocnionego w maju 1999 r., aby już w lutym 2001 r., niecałe dwa lata później, zostać zastąpionym Traktatem z Nicei. Przy czym w czasie uprawomocnienia „Nicei” w lutym 2003 już od roku toczyła się dyskusja poświęcona tzw. konstytucji europejskiej, podpisanej w końcu w październiku 2004 r. W przypadku, że w maju i czerwcu 2005 r. nie zostałaby ona odrzucona we Francji i w Holandii, weszłaby w życie od stycznia 2007 r. W ten sposób doszło do „spóźnienia” i nowy dokument – Traktat z Lizbony – zmienił podstawowe prawo unijne dopiero w grudniu 2007 r., a raczej w 2009 r., kiedy nabył mocy prawnej. Od tego czasu przedstawiono już dwie propozycje jego rewizji: pierwsza dotyczyła wyborów uzupełniających do Parlamentu Europejskiego do 2014 r., druga potencjalnego stworzenia Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ESM).

W dziedzinie prawa wtórnego przedstawia odpowiednik przytoczonego procesu na przykład ostatnio mocno akcentowana reakcja UE na gospodarczy, finansowy, a dziś już także kryzys kredytowy. Począwszy od upadku banku Lehman Brothers we wrześniu 2008 r., a więc w przeciągu trzech lat, przedstawiła Komisja Europejska – oprócz dziesiątek propozycji legislacyjnych i nie legislacyjnych z innych dziedzin – łącznie 62 dokumenty liczące 2383 stron, które miały zaowocować aktami prawnie wiążącymi (rozporządzeniami, dyrektywami, decyzjami). W 48 przypadkach takie teksty rzeczywiście już powstały. Przy czym prawie dwie trzecie spośród tych, którymi odpowiednie instytucje – Rada i Parlament Europejski – w ogóle mogły się zająć (ponieważ reszta została przyjęta tylko przez Komisję na podstawie upoważnień), dotyczą nowych, dotąd nieuregulowanych prawnie dziedzin<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->. Jako ciekawostkę warto podać, że od wejścia Czech i Polski do UE (w czasie od 1 maja 2004 do 5 września 2011) przyjęto na poziomie instytucji unijnych łącznie bezprecedensowych 4 527 rozporządzeń, 686 dyrektyw, oraz 6 617 decyzji.

Dlaczego pogłębianie integracji UE jest (dziś) złe?

Aby zostać dobrze zrozumianym: nie jestem przeciwny pogłębianiu integracji europejskiej, ale sprzeciwiam się sposobowi, w jaki cały projekt od czasów „Maastricht” jest przeprowadzany. Właśnie to chciałem zademonstrować na powyższych przykładach. Potrafię bowiem sobie wyobrazić, że kiedyś w przyszłości nadejdzie chwila, gdy UE rzeczywiście przemieni się w byt podobny na przykład do federacji. Aby jednak taka sytuacja nastąpiła, trzeba nadepnąć na hamulec, a nie na gaz, jakkolwiek niepopularny byłby to pogląd w Brukseli i w szeregu europejskich stolic.

Wychodzę z podstawowego założenia, że przez wzgląd na sens – i przyszłość – integracji europejskiej koniecznym jest, aby wprowadzane zmiany były respektowane przez tych, które one dotyczą – osoby fizyczne i prawne w poszczególnych państwach członkowskich, jak również – i to wcale nie w ostatnim rzędzie – same państwa członkowskie. Pogłębianie integracji europejskiej musi być nacechowane rzeczywistą legitymizacją. Musi zostać odpowiednio przedyskutowane. Pierwszoplanowo musi dotyczyć tzw. tematów transgranicznych. A jeśli ma ono przybrać kształt prawa – obojętnie czy prymarnego czy wtórnego – zawsze musi respektować czasowy i merytoryczny wymiar rozwiązywanego problemu. Większość zmian zdecydowanie lepiej jest wyciosać w kamieniu ex post (a więc już po ich nieformalnym wdrożeniu – najlepszym przykładem niech tutaj będzie Jednolity Akt Europejski), niż zakładać, że do „cudownego” uruchomienia zmian społecznych wystarcza przyjęcie jakichkolwiek regulacji. Ujmując rzecz w politologicznym żargonie, trzeba szanować zasady cyklu politycznego i dobrego rządzenia (good governance). Obszernie (ale świetnie!) pisze o tym na przykład Petr Fiala w swojej książce Evropský mezičas<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->.

Współczesna Unia kieruje się niestety zasadami wręcz odwrotnymi. Działa pochopnie, przed jakością stawiając ilość. Praktycznie nie istnieją polityki niedotknięte tymi jej skłonnościami. Proponowanym rozwiązaniem prawie bez wyjątku jest: „więcej Europy”, cokolwiek by to nie oznaczało. Dokładnie w duchu oklepanego hasła, że integracja europejska, to jak jazda na rowerze: nie pedałując (do przodu), grozi nam upadek. Z tego powodu w większość rozporządzeń i dyrektyw wpisuje się w tzw. klauzulę rewizyjną, mającą na celu zobowiązać Komisję do „automatycznej“ nowelizacji przyjętej normy po upływie danego okresu. Dlatego właśnie traktaty założycielskie zawierają po niezliczonych rewizjach tyle możliwości powtórnej (łatwej) nowelizacji.

Tak, przyznaję, że dla „elit europejskich”, niezależnie od ich poziomu, obiektywnie trudno jest nie korzystać ze wszystkich formalnych i nieformalnych możliwości, które im UE wraz ze swoimi instytucjami proponuje. Skoro już mają je one do swojej dyspozycji, skoro otrzymały na przykład przestrzeń do przekształcania bez większych przeszkód marginalnych problemów państw członkowskich w problemy ogólnoeuropejskie (aby przejść w ten paradoksalny sposób do historii). W pewnych, jasno zdefiniowanych warunkach można zgodzić się na to, że ze względu na zmiany w globalnej gospodarce czy rozwój tzw. nowych mocarstw (m.in. Chiny, Indie), mogą „eurounijne” rozwiązania mieć swój niepodważalny sens. Nigdy jednak nie powinno dochodzić się do nich działając faktycznie na szkodę tych, w imieniu których takie rozwiązania są przyjmowane.

UE nie przybliży się do (swoich) obywateli poprzez sprawdzanie, co i jak na każdym kroku robią, czym się odżywiają, czy i jak głośno słuchają muzyki na swoich MP3 (tak, nawet temu poświęca się uwagę na poziomie UE). Tak samo firmy, w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa, których w UE jest 99%, niezbyt docenią docierające do nich co tydzień z Brukseli informacje o kolejnych irytujących regulacjach, skoro na poprzednich ledwo co zdążył zaschnąć atrament. Nie wspominając już nawet otwarcie o koniunkturalnych pomysłach w rodzaju rewizji Paktu Stabilności i Wzrostu. Ledwie kilka lat temu Niemcy i Francja stały na czele krajów domagających się poluzowania jego reguł. Obecnie, kiedy nie tylko im podchodzi woda w piwnicach, oba te państwa głośno żądają działań wręcz odwrotnych.

Wszystko to potencjalnie wnosi do UE tendencje odśrodkowe, które mogą łatwo doprowadzić do sytuacji, kiedy – ku zaskoczeniu wielu – Unia przemieni się z gwaranta pokoju, jakim dawna Wspólnota po II wojnie światowej podobno była, w powód do wybuchu nowego, aczkolwiek niekoniecznie zbrojnego konfliktu. W takiej sytuacji z ulgą należałoby przyjąć, że reprezentowana przez Unię Europa jedynie relatywnie upada względem nowych ośrodków potęgi gospodarczej czy mocarstwowej. Wydarzeniami rozgrywającymi się we własnym obrębie, nie wychodząc poza swoje granice, w odróżnieniu od wcześniejszych trzech konfliktów XX wieku światowego charakteru.

Jestem przekonany, że gdyby Paweł Ukielski uwzględnił w swoim tekście to, co ja starałem się wziąć po uwagę, na pytanie o ewentualne dalsze pogłębianie UE nie odpowiedziałby: „tak, ale...”, lecz – tak samo, jak ja: „nie”.

Lepiej być przezywany eurosceptykiem, niż błądzić razem z eurooptymistami.

Tekst powstał w ramach projektu “Sympozium: Unia Europejska, euro i ekonomiczny kryzys: wspólne interesy Polski i Czech w kontekście polskiej prezydencji w UE”, wspartego przez Forum Czesko-Polskie, a organizowanego przez Centrum pro studium demokracie a kultury  z Brna przy współpracy Ośrodka Myśli Politycznej.

<!--[if !supportFootnotes]-->

<!--[endif]-->

<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]--> Dane na podstawie studium autora sporządzonego dla fundacji New Direction – The Foundation for European Reform, którego opublikowanie jest w trakcie przygotowań.

<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->Petr Fiala, Evropský mezičas. Nové otázky evropské integrace, Barrister & Principal, 2010.

Dodatkowe informacje