Paweł Ukielski, Pogłębianie integracji europejskiej a polskie i czeskie interesy narodowe

W 2004 r. Republika Czeska oraz Rzeczpospolita Polska zostały członkami Unii Europejskiej, co zasadniczo zmieniło ich położenie geopolityczne. Od tego momentu oba kraje uzyskały możliwość współkształtowania bieżącej polityki UE oraz – co niezwykle istotne – uczestniczenia w wypracowywaniu kierunków rozwoju Unii. Wymagało to radykalnego przeorientowania priorytetów w polityce zagranicznej – dotychczasowy cel nadrzędny, włączenie do struktur europejskich, został zrealizowany, zaś nowe wyzwania, już wewnątrz UE, były znacznie bardziej złożone i zburzyły ogólny konsensus, jaki wokół wcześniejszych priorytetów wytworzył się na czeskiej i polskiej scenie politycznej.

Dość szybko Praga i Warszawa zorientowały się, że na arenie unijnej więcej je łączy niż dzieli. Ta kalkulacja doprowadziła do bliskiej współpracy, którą bez większej przesady można nazwać partnerstwem strategicznym. Czechy i Polska były ponadto tymi spośród krajów środkowoeuropejskich, które w pierwszych latach po akcesji przejawiały największe ambicje podmiotowości na unijnej arenie. W połączeniu z licznymi wspólnymi interesami (podobny pogląd na rozwój integracji europejskiej, bezpieczeństwo energetyczne, wzmacnianie spoistości sojuszu transatlantyckiego, polityka „otwartych drzwi” czy zagadnienia związane z polityką historyczną), czynnik ten spowodował bezprecedensowe w dziejach ostatniego wieku zbliżenie dyplomatyczne obu krajów<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->.

W kontekście omawianego tematu szczególnie istotnym wspólnym rysem polityki Czech i Polski jest wstrzemięźliwe podejście do zagadnienia „pogłębiania” integracji. Praga silnie wsparła polską dyplomację podczas negocjacji Traktatu lizbońskiego na szczycie UE w czerwcu 2007 r., silnie też sprzeciwiała się tendencjom protekcjonistycznym w niektórych krajach Unii (Francja, Niemcy), bardzo mocno obecnym w czasie pierwszej fali kryzysu, której szczyt przypadł na czas czeskiej prezydencji. Czesi, podobnie jak Polacy, zdecydowanie sprzeciwiają się wszelkim projektom dążącym do głębszej unifikacji gospodarczej (ujednolicenie systemów podatkowych, płacy minimalnej, wprowadzenie Europejskiej Karty Społecznej) i bardzo wstrzemięźliwie podchodzą do kwestii wprowadzenia wspólnej waluty.

Silna UE leży niewątpliwie w interesie zarówno Polski jak i Czech. Problem pojawia się jednakże, gdy podejmiemy próbę określenia, czym jest „silna Unia”. Bliski jest mi pogląd Przemysława Żurawskiego vel Grajewskiego, który twierdzi, że można ją zdefiniować dwojako – bądź jako Unię mającą administracyjną sprawność podejmowania decyzji, bądź też, jako twór mający spójność polityczną, rozumianą jako poparcie tworzących ją narodów dla kontynuowania procesu integracji<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->. Z oczywistych względów, Pradze i Warszawie zależeć powinno raczej na podążaniu w kierunku drugiej z powyższych koncepcji pogłębiania integracji. Pierwsza bowiem – siłą rzeczy – oznacza dominację najsilniejszych państw, z tandemem niemiecko-francuskim na czele. W tym miejscu pojawia się pierwszy postulat analityczny – na ile realne jest poprowadzenie dalszej integracji ścieżką tworzenia instytucji międzyrządowych, a na ile konieczne jest pójście w kierunku tworzenia instytucji ponadrządowych.  

Praga i Warszawa są bez wątpienia zbyt słabe, by powstrzymać proces „pogłębiania” integracji według pierwszego z przedstawionych scenariuszy. Umiejętne wykorzystywanie dostępnych instrumentów unijnych oraz skuteczne budowanie sojuszy w konkretnych sprawach może im pomóc przeforsować pewne rozwiązania, bądź zablokować najbardziej niepożądane, jednak nie można łudzić się, że Czechy lub Polska będą w stanie fundamentalnie wpłynąć na kierunek rozwoju integracji. Mając tego świadomość należy też jasno postawić sobie cele negocjacyjne i wyznaczyć pole manewru, by za swoje ewentualne ustępstwa jak najwięcej uzyskać. Zastanówmy się, jakie konsekwencje płyną dla obu krajów z realizacji takiego scenariusza.

Podstawowym elementem racji stanu każdego państwa jest bezpieczeństwo. Członkostwo w UE i NATO właśnie z powodu zapewnienia bezpieczeństwa i stabilizacji geopolitycznej stało się dla Czech i Polski na początku lat 90-tych celem strategicznym. W momencie, gdy kraje nasze znalazły się w strukturach euroatlantyckich koniecznością stało się planowanie, w jaki sposób najlepiej obecność tę wykorzystać dla własnych interesów narodowych.

Priorytetem obu krajów, jak zresztą m.in. całej Grupy Wyszehradzkiej jest prowadzenie przez UE polityki „otwartych drzwi”. Zarówno Czechom, jak i Polsce zależy na kontynuacji procesu rozszerzania Unii, choć zwrot wektorów w obu przypadkach nieco się różni – Warszawa główny nacisk kładzie na wschód, Praga zaś na południe. Nie zmienia to faktu wspólnego lobbowania na rzecz utrzymania przez Unię perspektywy członkostwa dla europejskich krajów pozostających poza jej granicami. Dążenie to w przypadku Czech i Polski jest nie tylko wyrazem idealistycznego podejścia do stosunków międzynarodowych, lecz elementem twardego bezpieczeństwa. W strategicznym interesie obu krajów leży bez wątpienia jak największe rozszerzanie „strefy stabilizacji” i odsuwanie zewnętrznych granic Unii od siebie. Ten czynnik znacznie większą rolę odgrywa w przypadku Polski (Czechy nie mają ani jednego fragmentu granicy zewnętrznej Unii), jednak Praga również w postulacie rozszerzania Unii dostrzega swój żywotny interes.

Należy zatem postawić pytanie: czy pogłębienie politycznej integracji UE zwiększy szansę na jej rozszerzenie? Niestety, odpowiedź jest negatywna. Przywołać tu należy sceptyczny stosunek największych graczy wewnątrz Unii wobec dalszego jej poszerzania oraz fakt, że w myśl Traktatu lizbońskiego zmiana systemu głosowania wzmocni ich siłę głosu. Szczególnie niechętne „polityce otwartych drzwi” mogą być Niemcy ze względu na poważnie rysującą się wówczas perspektywę tureckiego członkostwa w UE. Wejście Turcji do Unii w niedalekiej przyszłości spowodowałoby (biorąc pod uwagę prognozy demograficzne), że Berlin utraciłby najsilniejszą pozycję w Radzie UE. Nie można również pominąć faktu, że głębsza integracja stanowi naturalną barierę dla każdego podmiotu pragnącego się w nią włączyć, ponieważ musiałby spełnić coraz bardziej rygorystyczne wymogi dostosowania do poziomu integracji obowiązującego w danym momencie.

Drugim, niezwykle istotnym elementem składającym się na bezpieczeństwo we współczesnym świecie są surowce energetyczne. Dla obu krajów kluczowym zagadnieniem pozostaje konieczność zmniejszenia uzależnienia od dostaw rosyjskich, stąd bliska współpraca oraz intensywna działalność na forum unijnym mająca na celu wyegzekwowanie solidarności energetycznej<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->. Nieprzypadkowo bezpieczeństwo energetyczne było jednym z priorytetów czeskiej prezydencji w UE, zaś powtarzające się konflikty gazowe pomiędzy Rosją a Ukrainą jedynie zwiększają tę determinację. Podobnie Polska, wśród priorytetów swojej prezydencji zaplanowanej na drugą połowę 2011 r. umieściła „wzmocnienie zewnętrznej polityki energetycznej UE”, którego celem jest wypracowanie „w oparciu o nowe zapisy Traktatu lizbońskiego, mechanizmów prowadzenia solidarnej i konkurencyjnej zewnętrznej polityki energetycznej”<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->.

Pogłębiająca się integracja jednakże również w tej kwestii raczej osłabi polską i czeską pozycję, gdyż środkowoeuropejskie projekty mające przynieść większą dywersyfikację dostaw surowców energetycznych mają niewielkie poparcie wśród najsilniejszych krajów Unii. Forsowany przez Pragę projekt Nabucco budzi opór Niemiec i sceptycyzm Francji, Berlin zaś prowadzi własny, szczególnie negatywnie postrzegany przez Polskę projekt Nord-Stream. Trudno w tej sytuacji prognozować, że zwiększenie wpływu największych państw na decyzje zapadające w UE pozwoli zwiększyć szanse na realizację projektów konkurencyjnych wobec preferowanych przez Berlin lub Paryż.

Zarówno Polska, jak i Czechy za niezwykle istotny dla swojego bezpieczeństwa czynnik uznają spoistość transatlantycką i amerykańską obecność na kontynencie europejskim. Wyrazem takiego stanowiska było podpisanie przez ówczesnego polskiego premiera Leszka Millera i prezydenta Republiki Czeskiej Václava Havla tzw. Listu ośmiu popierającego amerykańską politykę wobec Iraku, planowany udział w amerykańskim projekcie tarczy antyrakietowej (wraz z rozmieszczeniem jej elementów na terenie Polski i Czech), czy udział w misjach w Iraku i Afganistanie.

Trudno jednoznacznie ocenić, jaki wpływ na relacje europejsko-amerykańskie może mieć pogłębienie politycznej integracji w ramach UE. Z jednej strony Unia – poprzez wciąż przywoływane projekty Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa wraz z wymiarem militarnym, Europejską Polityką Bezpieczeństwa i Obrony – ustami swoich przywódców deklaruje dążenie do osiągnięcia statusu mocarstwa militarno-politycznego, z drugiej jednak niewiele wskazuje, by tak się mogło faktycznie stać. W samej UE ścierają się potężne interesy związane z relacjami z Waszyngtonem – z jednej strony proamerykańskie (np. Brytyjczycy), z drugiej zaś Amerykanom niechętne (przede wszystkim Francuzi), przy niezbyt klarownej pozycji Niemiec. Biorąc wszakże pod uwagę fakt, że Wielka Brytania sceptycznie podchodzi do projektów unijnych i raczej pozostaje na ich uboczu, można się spodziewać, że w przypadku pogłębienia integracji politycznej górę będą brały tendencje mniej przychylne Stanom Zjednoczonym.

Niewątpliwie jednak zarówno w czeskim, jak i polskim interesie leży głębsza integracja europejska w sferze obronności, gdyż jedynie silna, zdolna do dynamicznych działań militarnych UE może być traktowana po partnersku przez USA. Jest to tym istotniejsze, że wszystko wskazuje, iż zmniejszenie amerykańskiego zainteresowania Europą jest tendencją trwałą, niezwiązaną wyłącznie z administracją Baracka Obamy.

Siłą gospodarczą państw środkowoeuropejskich jest m.in. ich konkurencyjność względem rynków rozwiniętych. Niższe koszty pracy, niższe podatki, bardziej liberalne prawo pracy to elementy, które pozwalają krajom takim jak Polska i Czechy stosunkowo dynamicznie rozwijać się gospodarczo i sukcesywnie nadrabiać dystans w poziomie rozwoju względem państw zachodnich. Z tego też powodu z pewnością nie są korzystne dla nich postulowane przez liderów integracji projekty ujednolicenia gospodarczego UE. Pomysły te, od czasu wprowadzenia euro stają się coraz szerzej dyskutowane i wprowadzane do agendy unijnej, szczególnie przez Niemcy. Postulat zdecydowanej harmonizacji gospodarczej Unii w ostatnich latach związany jest głównie z kryzysem gospodarczym oraz problemami strefy euro. Wobec realnego ryzyka upadku wspólnej waluty Niemcy zdecydowały się podjąć radykalne kroki uzdrawiające, co jednak wiąże się ze znacznym ograniczeniem niezależności gospodarczej krajów unii walutowej. Nowa koncepcja pogłębionej współpracy państw członkowskich UE, opracowana przez gabinet Angeli Merkel nazwana została „Paktem dla konkurencyjności”. Wśród elementów projektu wymienić należy podniesienie wieku emerytalnego, ujednolicenie podstaw opodatkowania przedsiębiorstw czy wprowadzenie hamulca budżetowego wzorowanego na rozwiązaniach niemieckich. Przedstawiony następnie przez Merkel i prezydenta Nicolasa Sarkozy’ego „Pakt” stanowił swego rodzaju szantaż wobec pozostałych członków strefy – jego przyjęcie warunkowało możliwość zwiększenia pomocy dla nadmiernie zadłużonych krajów unii walutowej. Nawet jeżeli na nieformalnym szczycie państw strefy euro 11 marca 2011 r. założenia te zostały nieco rozmyte oraz pamiętając, że ani Czechy, ani Polska wciąż do niej nie należą, kierunek zmian jasno ukazuje dążenie do ujednolicenia gospodarek państw UE, co dla krajów środkowoeuropejskich nie jest korzystne<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]-->.

Podobne elementy odnaleźć można w dyskusji o strategii „Europa 2020”, a debata ta toczy się w cieniu kryzysu gospodarczego oraz w przeddzień dyskusji na temat przyszłego budżetu UE. To powoduje, że kraje bogatsze starają się nadać strategii taki kształt, który umożliwiłby zwiększenie unijnych wydatków w krajach bogatszych kosztem zmniejszenia wydatków na rzecz państw uboższych. Analiza postulatów pojawiających się w dyskusji poświęconej strategii pozwala jednak również na znalezienie punktów wartych silnego wsparcia przez Pragę i Warszawę oraz współpracy na tym polu. Niewątpliwie najważniejszym jest kwestia innowacyjnej gospodarki opartej na wiedzy – wsparcie dla rozwoju zasobów ludzkich, tworzenie nowych technologii i innowacji organizacyjnych oraz wsparcie nauki. Interesujące wydają się również poruszane w debacie kwestie polityki prorodzinnej i zatrudnienia, kwestia liberalizacji gospodarczej w zewnętrznej wymianie handlowej czy rozwoju infrastruktury komunikacyjnej<!--[if !supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]-->. Nie można jednak również w tym przypadku zapominać o zagrożeniach – w interesie Polski oraz (choć w mniejszym stopniu) Czech nie leży proste przesunięcie środków z polityki spójności na politykę innowacyjności, gdyż w takim przypadku oczywiste staje się, że wsparcie finansowe płynące z Unii znacząco by się zmniejszyło. Stąd należy raczej dążyć do uwzględniania innowacyjności w ramach polityki spójności.

Niezależnie od niezbyt korzystnego dla pogłębiania integracji bilansu powyższych rozważań podkreślić należy, że skuteczność w forsowaniu własnych interesów na forum unijnym zależy od wielu czynników, a to właśnie owa skuteczność jest kluczem do realizacji celów strategicznych. Zmiennych wpływających na efekty ścierania się interesów poszczególnych państw lub ich grup jest bardzo wiele, zmieniają się one też w zależności od zagadnienia, którego dotyczy spór, jednak można wytypować kilka, które zawsze mają dominujące znaczenie. Oprócz podstawowego czynnika - siły politycznej państwa, zależnej nie tylko od potencjału ludnościowego, powierzchniowego czy nawet gospodarczego – wystarczy porównać polityczną wagę Francji i Włoch, istnieją inne, mogące stanowić o sukcesie bądź porażce w rozgrywkach międzynarodowych. Wśród najważniejszych niewątpliwie wymienić należy: umiejętność wykorzystywania instrumentów unijnych (w tym również tych nieformalnych), zdolność do jasnego definiowania priorytetów oraz skuteczność w budowaniu koalicji – znajdowaniu sojuszników.

W przeciwieństwie do kierunku i tempa integracji, gdzie możliwości wpływu dyplomacji Czech i Polski są dość mocno ograniczone, czynniki powyższe zależne są w decydującej mierze od samych zainteresowanych. Istnieją oczywiście ograniczenia zewnętrzne, zwłaszcza w kwestii budowania koalicji (nie każdy interes narodowy ma szansę znaleźć wystarczającą liczbę sojuszników, by móc go przeforsować), niemniej wydaje się, że w tej dziedzinie wciąż jeszcze Praga i Warszawa mają spore rezerwy. Na słabości polskiej administracji w tym zakresie wskazuje w swojej analizie Tomasz G. Grosse, który definiuje trzy podstawowe obszary problemów: kształtowanie wizji strategicznych działań, kłopoty implementacyjne w zakresie polityki europejskiej, trudności podjęcia współdziałania sieciowego w ramach UE<!--[if !supportFootnotes]-->[7]<!--[endif]-->.

Szczególnie dotkliwa jest słabość myślenia strategicznego wśród polskich polityków i urzędników, co powoduje często postawę reaktywną na inicjatywy płynące z zewnątrz, w tym z UE. Brak poważniejszej debaty na temat krajowych interesów rozwojowych powoduje, że podstawowym problemem staje się wysoka absorpcja funduszy unijnych, a nie ich jak najlepsze wykorzystanie. Brak wizji z drugiej strony zaś powoduje słabość na arenie unijnej – najprościej problem ujmując, trudno forsować własne interesy, gdy nie zostały one jasno zdefiniowane.

Biorąc pod uwagę, że – jak to już zostało zaznaczone – i Czechy, i Polska mają niewielkie szanse wpłynięcia na strategiczny kierunek rozwoju integracji oraz mając na uwadze konsekwencje płynące z tego faktu, konieczne wydaje się przeprowadzenie dogłębnej analizy i hierarchizacji priorytetów narodowych. W ten sposób należy wyznaczyć najważniejsze cele negocjacyjne – elementy z których można zrezygnować, ale także – jak je możliwie „najdrożej sprzedać”. Z tego też powodu konieczne jest wzmocnienie (w sensie jakościowym, nie ilościowym) administracji związanej z Unią, tak, aby była w stanie skutecznie budować strategie, wykorzystywać wszelkie instrumenty, jakie daje UE oraz budować koalicje zdolne do przeforsowania wcześniej zdefiniowanych celów.

 

Paweł Ukielski – pracownik naukowy Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, wicedyrektor Muzeum Powstania Warszawskiego. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej. Zajmuje się historią i polityką krajów Europy Środkowo-Wschodniej.

 

Tekst powstał w ramach projektu “Sympozium: Unia Europejska, euro i ekonomiczny kryzys: wspólne interesy Polski i Czech w kontekście polskiej prezydencji w UE”, wspartego przez Forum Czesko-Polskie, a organizowanego przez Centrum pro studium demokracie a kultury  z Brna przy współpracy Ośrodka Myśli Politycznej. Ukazał się w książce „Bezpłodny sojusz? Polska i Czechy w Unii Europejskiej“.

<!--[if !supportFootnotes]-->

<!--[endif]-->

<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]--> Więcej zob. P. Ukielski, Polska pozycja w Unii Europejskiej a relacje Polski z Czechami, Słowacją i Węgrami, w: Rzeczpospolita na arenie międzynarodowej. Idee i praktyczne dylematy polityki zagranicznej, J. Kloczkowski, T. Żukowski (red.), Kancelaria prezydenta RP – Ośrodek Myśli Politycznej, Warszawa-Kraków 2010, s. 349-366.

<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]--> P. Żurawski vel Grajewski, Geopolityka – siła – wola. Rzeczpospolitej zmagania z losem, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2010, s. 217-218.

<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]--> Por. P. Ukielski, Polskie interesy w Unii Europejskiej – w poszukiwaniu sojuszników, w: Polska w grze międzynarodowej. Geopolityka i sprawy wewnętrzne, J. Kloczkowski (red.), Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2010, s. 152-154.

<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]--> Strona internetowa polskiej prezydencji: http://www.prezydencjaue.gov.pl/archiwum/352-wstpne-priorytety-polskiej-prezydencji-zaakceptowane, dostęp 24.03.2011.

<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]--> Zob. więcej Niemieccy politycy lobbują na rzecz koordynacji gospodarczej strefy euro, „BEST OSW” 2011, nr 4(164), s. 10; Przedstawiciele niemieckiej gospodarki poparli Pakt konkurencyjności, „BEST OSW” 2011, nr 9(169), s. 9; Niemcy zgodziły się na „rozmiękczenie” Paktu konkurencyjności?, „BEST OSW” 2011, nr 10(170), s. 10.

<!--[if !supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]--> Więcej nt. strategii „Europa 2020” zob. T. G. Grosse, Rola interesów narodowych w polityce europejskiej: przykład dyskusji o Strategii „Europa 2020”,  „Międzynarodowy Przegląd Polityczny” 2010, nr 2(26), s. 205-222.

<!--[if !supportFootnotes]-->[7]<!--[endif]--> T. G. Grosse, Wpływ kultury politycznej na kształtowanie polityki europejskiej w Polsce, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny” 2010, nr 1(25), s. 158.

Dodatkowe informacje