Dobrochna Bach-Golecka, O deficycie transpozycji. Refleksje na temat transpozycji prawa europejskiego w Polsce - Część 2

Zobowiązanie państw członkowskich do dokonania terminowej i prawidłowej transpozycji aktów prawa europejskiego dotyczy w zasadniczej mierze dyrektyw[35]. Opiera się na fundamentalnej dla porządku prawnego Unii Europejskiej zasadzie lojalnej współpracy, określanej także jako zasada solidarności[36]. Zobowiązuje ona państwa członkowskie oraz instytucje Unii do wzajemnego szacunku i udzielania sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie powinny podejmować „wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonywania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii”. Zobowiązanie ciążące na państwach członkowskich ma wymiar zarówno pozytywny, do aktywnego podejmowania działań na rzecz realizacji celów Unii, jak i wymiar negatywny, polegający na zaniechaniu podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Zgodnie z orzecznictwem TSUE państwa członkowskie nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki czy okoliczności związane z funkcjonowaniem ich wewnętrznych systemów prawnych dla usprawiedliwienia nieprzestrzegania zobowiązań i terminów przewidzianych w dyrektywach[37].

            Komisja Europejska jest instytucją upoważnioną do kontrolowania działań podejmowanych przez państwa członkowskie, zmierzających do transpozycji dyrektyw do prawa krajowego. W tym celu Komisja stosuje procedurę z art. 258-260 TfUE dotyczącą stwierdzenia naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań, które ciążą na nim na mocy Traktatów. Procedura zawiera odrębną, uproszczoną ścieżkę postępowania sądowego przed TSUE w przypadku, gdy państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą (art. 260 ust. 3 TfUE). W takim przypadku KE może bezpośrednio wnioskować do Trybunału o nałożenie na państwo członkowskie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej, w przypadku uznania przez TSUE, że doszło do naruszenia prawa europejskiego.

Doświadczenia Komisji Europejskiej związane z transpozycją dyrektyw do prawa krajowego państw członkowskich zostały zebrane w ramach zalecenia w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego (2005/309/WE)[38]. Zalecenie podkreśla istnienie zjawiska deficytu transpozycji, ze względu na ciągły brak właściwej i terminowej transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie. Niektóre państwa członkowskie konsekwentnie osiągają jednak lepsze wyniki w transpozycji prawa europejskiego, co świadczy o przyjęciu przez nie bardziej skutecznych struktur, procedur i praktyk implementacyjnych. W tym kontekście zalecenie przedstawia rozwiązania stanowiące „dobre praktyki” transpozycji. Państwa członkowskie wezwane są do dokonania wyboru tych procedur i praktyk, które mogłyby przyczynić się do usprawnienia procesu transpozycji prawa europejskiego do prawa krajowego.

            Zgodnie z postanowieniami art. 288 TfUE zalecenie nie posiada formalnej mocy wiążącej. Państwa członkowskie zachęcane są zatem do tego, by dobrowolnie zbadały praktyki wskazane w dokumencie oraz przyjęły te z nich, które mogłyby przyczynić się do poprawy szybkości lub jakości transpozycji dyrektyw. Proces transferu dobrych praktyk powinien jednak uwzględniać krajowe tradycje instytucjonalne. Państwa członkowskie wezwane są do dokonania przeglądu przyczyn nieprawidłowości w procesie transpozycji oraz do podjęcia kroków niezbędnych do ich skutecznego usunięcia. W szczególności, państwa członkowskie zachęcane są do ograniczania zakresu przedmiotowego regulacji krajowych dokonujących transpozycji, tak by potencjalne włączenie działań implementacyjnych do szerszej procedury legislacyjnej, nie było źródłem opóźnień i przekroczenia terminu transpozycji. Dodatkowo, państwa członkowskie powinny regularnie publikować raporty dotyczące wykazu dyrektyw, które nie zostały terminowo i prawidłowo implementowane (na rządowej stronie internetowej). Informacje na temat przyjętych przepisów krajowych, implementujących dyrektywy w sposób całościowy lub częściowy, powinny być przesyłane do wiadomości Komisji Europejskiej.

            Unormowania zalecenia 2005/309/WE wskazują na szczegółowe praktyki państw członkowskich, które ułatwiają prawidłową i terminową transpozycję dyrektyw. Dotyczą one zarówno wewnętrznej organizacji administracji rządowej, jak i postulatów odnoszących się do procesu stanowienia prawa. Państwa członkowskie powinny uznać prawidłową i terminową transpozycję za zadanie priorytetowe, zapewniając w tym celu nie tylko wystarczające środki finansowe, ale także wsparcie polityczne. Mogą one rozważyć celowość powołania odrębnego ministra (sekretarza stanu), odpowiedzialnego za monitorowanie transpozycji prawa europejskiego. Do jego/jej kompetencji należałoby opracowanie wytycznych określających sposób transpozycji oraz zapewniających jednolite podejście do problematyki implementacji w całej administracji; przygotowanie centralnej krajowej bazy danych na temat transpozycji; opracowywanie i nadzór nad realizacją harmonogramu transpozycji. Minister odpowiedzialny za monitorowanie transpozycji działa jako krajowy koordynator w zakresie współdziałania z Komisją Europejską.

Postanowienia zalecenia 2005/309/WE podkreślają zasadność wyznaczenia w każdym ministerstwie urzędnika odpowiedzialnego za monitorowanie procesu transpozycji, działającego w charakterze punktu kontaktowego[39]. Między urzędnikami powinna zostać nawiązana współpraca horyzontalna (sieć krajowa). Korzystne jest także zapewnienie współpracy roboczej pomiędzy urzędnikami negocjującymi tekst dyrektywy na poziomie Unii a urzędnikami przygotowującymi transpozycję do prawa krajowego. Takie rozwiązanie umożliwia dokonanie ewentualnych korekt jeszcze w trakcie procesu negocjacji samego tekstu aktu prawa europejskiego, w przypadku powołania się na możliwe trudności implementacyjne na poziomie krajowym.

            W odniesieniu do rekomendacji dotyczących techniki legislacyjnej, zalecenie wskazuje na celowość podjęcia przygotowań do transpozycji na stosunkowo wczesnym etapie: harmonogram transpozycji powinien być przygotowywany równolegle do procesu negocjacji właściwego aktu prawa europejskiego. W odniesieniu do każdej dyrektywy harmonogram powinien wskazywać podmioty odpowiedzialne za transpozycję (ministerstwo odpowiedzialne za implementację oraz wykaz innych organów współpracujących w procesie implementacji) oraz zawierać porównanie przepisów prawa krajowego i przepisów proponowanej dyrektywy. Właściwy moment na przygotowanie projektu regulacji krajowych to publikacja aktu prawa europejskiego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W toku opracowywania przepisów krajowych celowe jest sporządzanie tzw. tablic korelacji, wskazujących jak poszczególne przepisy dyrektywy są transponowane do prawa krajowego.

            Zgodnie z postanowieniami zalecenia 2005/309/WE proces transpozycji powinien mieć charakter „wyłączny”, a zatem należy unikać dodawania przepisów uzupełniających, które nie są niezbędne dla dokonania prawidłowej implementacji. W szczególności zastrzeżenie to dotyczy łączenia procesu transpozycji z szerszą reformą unormowań krajowych regulujących dane zagadnienie. Praktyka wskazuje bowiem, że poszerzanie zakresu zmian legislacyjnych przyczynia się do zwiększenia ilości czasu przeznaczonego na przeprowadzenie debaty parlamentarnej i dokonanie prac legislacyjnych, co skutkuje następnie opóźnieniami w procesie transpozycji.

            W kontekście zachowania terminu implementacji korzystne jest podjęcie bliskiej współpracy rządu z parlamentem, wyrażającej się m.in. przez regularne informowanie władz ustawodawczych o terminach transpozycji czy zachęcanie do dokonania transpozycji w możliwie najkrótszym czasie już po upływie terminu przeznaczonego na implementację. Korzystne jest opracowanie szczególnej, „europejskiej” ścieżki legislacyjnej, związanej z transpozycją dyrektyw, przykładowo przez możliwość przyjęcia aktu prawnego w jednym czytaniu lub w ramach innej przyspieszonej procedury ustawodawczej. Innym sposobem jest stosowanie takich instrumentów jak dekrety rządowe lub rozporządzenia, jeżeli wewnętrzny porządek prawny umożliwia ich wykorzystanie. Komisja zachęca państwa członkowskie do notyfikacji zarówno działań dotyczących struktur organizacyjnych w administracji krajowej odpowiedzialnych za sprawy transpozycji, ale także wewnętrznych procedur związanych z implementacją dyrektyw. W przypadku potencjalnych opóźnień w transpozycji istotne jest zachowanie właściwej komunikacji administracji krajowej oraz KE.

            Równolegle do promowania mechanizmów ułatwiających państwom członkowskim dokonanie prawidłowej i terminowej transpozycji dyrektyw, Komisja Europejska stosuje instrumenty miękkie, mające na celu zmobilizowanie państw członkowskich przez wywieranie nacisku opinii publicznej oraz presji otoczenia (peer pressure) w związku z upublicznianiem wyników działań transpozycyjnych państw w ramach specjalnej tabeli wyników rynku wewnętrznego (Internal Market Scoreboard). Publikacja ta ukazuje się regularnie, począwszy od 1997 r. Przedstawia w sposób szczegółowy „niedociągnięcia” państw członkowskich związane z procesem transpozycji. Raporty dotyczą co do zasady dyrektyw związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku; połączone są jednak z okresowymi analizami na temat dyrektyw z zakresu polityki społecznej i ochrony środowiska. W tym kontekście istotny jest harmonijny, zrównoważony rozwój, przynoszący postęp w dziedzinie społecznej, gospodarczej i środowiskowej. Taki postęp określany jest jako długoterminowy cel funkcjonowania Unii Europejskiej.

            Tabele rynku wewnętrznego mają na celu zmobilizowanie państw członkowskich Unii do stosowania efektywnych środków transpozycji, przez stosowanie metody benchmarkingu. W tym kontekście Komisja dokonuje w sposób systematyczny analizy czynników, które sprawiają, że transpozycja dyrektyw w danym państwie członkowskim jest wykonywana skutecznie oraz stara się wskazywać innym krajom najlepsze praktyki (best practices) procesu implementacji. Regularność ukazywania się tabel rynku wewnętrznego wzmacnia proces porównywania rezultatów osiąganych przez poszczególne państwa oraz umożliwia dokonywania ewaluacji zmian w procesie transpozycji. Dodatkowo, tabelom towarzyszy raport na temat stanu rynku wewnętrznego, dotyczący nie tylko procesu implementacji, ale także wdrożenia prawa europejskiego oraz postępowań związanych z naruszeniem prawa europejskiego przez państwa członkowskie. W tym kontekście wydaje się, że znaczenie raportów nie ogranicza się do celów statystyczno-monitorujących, ale stanowi także element pozytywnej zmiany zachowań państw członkowskich Unii. Raporty stanowią dodatkowo wygodny instrument analityczny dla badania wzajemnych relacji między prawem europejskim a prawem krajowym.

            Równolegle do publikowania raportów zawierających dane statystyczne ustalane są kryteria procesu implementacji. Decyzje dotyczące ustalenia wysokości poszczególnych związanych z nimi wskaźników są podejmowane przez Radę Europejską. W 2001 r. w Sztokholmie podjęto decyzję o dopuszczalnym poziomie wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1,5%; zaś w 2007 r. w Brukseli obniżono ów poziom do 1%[40]. W 2002 r. na szczycie w Barcelonie ustalono politykę „zero tolerancji” (zero tolerance) dla braku implementacji dyrektyw w terminie powyżej 2 lat od określonego w unijnym akcie prawnym. W tym kontekście można wskazać, że dopuszczalne warunki transpozycji zakładają pewien okres opóźnień w implementacji dyrektyw (maksymalnie do 2 lat) oraz pewną ilość nieprawidłowo transponowanych dyrektyw (do 1% ogółu dyrektyw).

            W raporcie nr 1 z 1997 r. deficyt transpozycji (rozumiany jako liczba dyrektyw niewdrożonych w stosunku do wszystkich obowiązujących) sytuował się w przedziale 2-10%. W tym kontekście można wskazać państwa o dobrej praktyce transpozycji (Dania, Szwecja, Holandia), z wynikami mieszczącymi się w przedziale 0-3%; kraje o średniej praktyce transpozycji (Finlandia, Wielka Brytania, Hiszpania, Irlandia, Portugalia, Luksemburg, Francja), z wynikami mieszczącymi się w przedziale 3,1-6%; oraz kraje o słabej praktyce transpozycji (Grecja, Włochy, Belgia, Niemcy, Austria), z wynikami mieszczącymi się w przedziale 6,1-10%. Deficyt transpozycji może być także mierzony poprzez wskazanie na średnią długość opóźnienia w implementacji; w tym względzie różnice między państwami członkowskimi sięgają od 6 miesięcy (Dania) do 26 miesięcy (Francja). Ogółem w wymienionym okresie 26,7% dyrektyw nie było prawidłowo transponowanych do prawa krajowego państw członkowskich.

Dodatkowym kryterium pomiaru deficytu transpozycji jest zachowanie państw po otrzymaniu od Komisji noty formalnej lub uzasadnionej opinii (w ramach procedury z obecnego art. 258 TfUE): udzielenie odpowiedzi Komisji (następuje to w 70-100% przypadkach) oraz potencjalne opóźnienia w przesłaniu stanowiska (średni czas na przesłanie odpowiedzi to ok. 110 dni). W tym kontekście istotne jest badanie statystyczne i wskazywanie działań konkretnych państw podlegających procedurze z art. 258 TfUE, włącznie z rozpoczęciem postępowania sądowego przed Trybunałem (kończącego się wydaniem orzeczenia potwierdzającego naruszenie prawa europejskiego przez dane państwo) oraz ponownego postępowania, w tym także postępowania przed Trybunałem (kończącego się wydaniem orzeczenia zasądzającego karę pieniężną dla państwa). Od momentu rejestracji skargi przez Komisję do wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości mijają średnio ok. 3 lata, choć w przypadku bardziej skomplikowanych spraw termin ten może być wydłużony nawet do ok. 6 lat lub dłużej.

            Kolejny raport, nr 2 z maja 1998 r., wskazał na znaczną poprawę w procesie transpozycji dyrektyw, gdyż deficyt sytuował się w przedziale 2-7,1%. Państwami o dobrej praktyce transpozycji były Finlandia, Szwecja, Holandia, Dania; do państw o średniej praktyce transpozycji należały tym razem Hiszpania, Wielka Brytania, Austria, Niemcy, Irlandia, Grecja, Francja, Luksemburg, Portugalia; zaś krajami o słabej praktyce transpozycji okazały się Włochy i Belgia. Radykalna poprawa w procesie transpozycji nastąpiła szczególnie w przypadku dwóch niemieckojęzycznych państw: Austrii (z 10,1% do 5,2%) oraz Niemiec (z 8,5% na 5,4%). Ogółem w wymienionym okresie 18,2% dyrektyw nie było prawidłowo transponowanych do prawa krajowego państw członkowskich, zatem również w zakresie tego kryterium nastąpiła znacząca poprawa.

            Raport nr 3 z listopada 1998 r. zawiera dalsze dane wskazujące na poprawę transpozycji w państwach członkowskich: grupa państw o dobrej praktyce transpozycji poszerza swój skład (Finlandia, Szwecja, Dania, Holandia, Niemcy, Hiszpania), pozostałe kraje zaliczają się do grupy o średniej praktyce transpozycji, poza Luksemburgiem (z wynikiem granicznym, 6,2%). Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw ponownie zmalała (do 14,9%).

            Raport nr 4 z czerwca 1998 r. potwierdza tendencję do podziału państw członkowskich zaledwie na dwie grupy: państw o dobrej praktyce transpozycji (Finlandia, Dania, Hiszpania, Szwecja, Holandia, Niemcy) oraz państw o średniej praktyce transpozycji (pozostałe państwa, spośród których najgorszy wynik w transpozycji osiągnęła Portugalia – 5,7%). Analiza danych zawartych w raporcie wskazuje, że znaczącą poprawę w procesie transpozycji dyrektyw można osiągnąć poprzez wzmożony wysiłek administracji krajowej połączony z polityczną determinacją elit najwyższego szczebla. Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw ponownie zmalała (do 12,8%).

Zgodnie z raportem, procedura dotycząca naruszenia prawa europejskiego z powodu braku lub częściowej transpozycji dyrektywy (uregulowana w ramach obecnego art. 258 TfUE) ma na celu zainicjowanie dialogu między Komisją a państwem członkowskim. Po dokonaniu wnikliwej analizy faktów oraz unormowań prawnych, Komisja może wystosować do władz krajowych notę formalną na temat domniemanego naruszenia, oczekując na opinię w sprawie zainteresowanego państwa. W większości przypadków odpowiedź władz krajowych powoduje zakończenie sprawy; jedynie w sytuacji, gdy Komisja uzna, że państwo członkowskie nie zaprzestało dokonywania naruszenia prawa europejskiego, przedstawia uzasadnioną opinię, oczekując na stanowisko władz danego państwa. Po przeanalizowaniu odpowiedzi państwa członkowskiego Komisja może zdecydować o skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Raport podkreśla, że zainicjowanie powyższej procedury wyraża jedynie opinię Komisji na temat możliwego naruszenia prawa europejskiego, zaś formalne stwierdzenie jego naruszenia następuje wyłącznie w drodze orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości. Praktyka wskazuje, że w większości przypadków do postępowania sądowego nie dochodzi, gdyż Komisja i państwo członkowskie osiągają porozumienie na wcześniejszym etapie procedury.

            Zgodnie z danymi przedstawionymi w raporcie nr 5 z listopada 1999 r. radykalna poprawa procesu transpozycji dyrektyw do prawa krajowego związana jest z kilkoma czynnikami. Po pierwsze, wyeliminowane zostało opóźnienie spowodowane brakiem transpozycji „starszych” dyrektyw. Po drugie, większość państw członkowskich zaadaptowała kulturę szybkiej transpozycji (w tym kontekście średnie opóźnienie implementacji spadło z 17 do 10 miesięcy). Po trzecie, istotny jest czynnik mobilizacji tych państw członkowskich, które osiągają najgorsze wyniki transpozycji w danym raporcie. W stosunku do państw wykazujących największe opóźnienia formułowane są szczegółowe, zindywidualizowane zalecenia; zaś w kolejnych raportach analizowana jest skuteczność działań podjętych przez władze krajowe. Przykładowo, raport nr 5 wskazuje, że aż 10 państw członkowskich wykazuje deficyt transpozycji na poziomie niższym niż 4%; podkreśla postęp dokonany przez Włochy i zachęca do podobnych działań inne państwa: Grecję, Luksemburg, Francję, Portugalię oraz Irlandię. W tym kontekście nowe standardy wskazują na państwa o dobrej praktyce transpozycji, osiągające wyniki w przedziale 0-4% oraz państwa o słabej praktyce transpozycji, z wynikami powyżej 4%. Z kolei ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw uległa nieznacznemu zmniejszeniu (do 12,6%).

            Raport nr 6 z maja 2000 r. podkreśla wysiłki tych państw, które w sposób systematyczny dążą do zmniejszenia swego deficytu transpozycji (Luksemburg, Austria, Włochy, Belgia, Wielka Brytania, Hiszpania). Na drugim biegunie znajdują się państwa, które trwale utrzymują swoje wskaźniki w przedziale powyżej 4% (Grecja, Portugalia, Francja, Luksemburg). Z kolei państwa, które w najbardziej skuteczny sposób ograniczają deficyt transpozycji (Finlandia, Hiszpania, Szwecja), zdołały doprowadzić do zmniejszenia wskaźnika poniżej 1,5%. Z kolei ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw pozostała relatywnie stabilna (13%). Raport nr 7 z listopada 2000 r. określa ten wskaźnik jako tzw. czynnik fragmentacji (fragmentation factor), wykazując, że jego wysokość na poziomie 12,8% oznacza, że co ósma dyrektywa nie jest transponowana do prawa krajowego przez wszystkie państwa członkowskie. Państwa skandynawskie (Dania, Finlandia i Szwecja) nadal mają najniższe wskaźniki deficytu transpozycji (poniżej 1,5%), Grecja kontynuuje politykę „marudera” (6,5%), podczas gdy Francja i Portugalia podjęły działania naprawcze (wskaźniki 4,5-4,4%).

            Raport nr 8 z maja 2001 r. podkreśla, że średni wskaźnik deficytu transpozycji wynosi 2,5%; jego wysokość zmieni się, jeżeli zostanie zróżnicowany przedmiotowo – przykładowo, w odniesieniu do dyrektyw z zakresu ochrony środowiska wynosi on 7,1%. Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw uległa nieznacznemu zmniejszeniu (do 11,2%). Portugalia i Luksemburg dokonały znacznego postępu w implementacji dyrektyw; z kolei Grecja (4,8%) oraz Francja (3,5%) zaliczają się do państw o najsłabszych wynikach. Komisja podkreśla, że regularne publikowanie raportu wraz ze szczegółowymi danymi na temat transpozycji wszystkich państw członkowskich umożliwia rzetelną analizę stanu faktycznego oraz zdiagnozowanie potencjalnych przyczyn opóźnień. Dodatkowo, raporty nabrały znaczenia politycznego, stanowiąc czynnik mobilizujący państwa członkowskie do podjęcia działań na rzecz poprawy wskaźników terminowej transpozycji.

            Według raportu nr 9 z listopada 2001 r. do grupy państw skandynawskich, o najniższych wskaźnikach deficytu transpozycji, dołączyły Holandia i Hiszpania. Raport wskazuje także na wyniki w odniesieniu do poszczególnych dziedzin; przykładowo w dziedzinie polityki społecznej średni wskaźnik deficytu wynosi 5,4% (gdzie Austria i Belgia odnotowane są jako państwa o słabej praktyce transpozycji, z dwucyfrowymi wskaźnikami deficytu); w odniesieniu do dyrektyw z zakresu ochrony środowiska średni wskaźnik wynosi 6,2% (gdzie najgorsze wyniki odnotowały Francja, Niemcy, Hiszpania i Wielka Brytania). Raport podaje także liczbę wszczynanych przez Komisję spraw dotyczących naruszenia prawa europejskiego przez państwa członkowskie (1500), wskazując, że ok. 30% z nich związanych jest z działaniami Włoch i Francji. W omawianym okresie średni wskaźnik deficytu transpozycji wyniósł 2%, jednak raport podkreśla, że docelowo jego wysokość powinna być na poziomie 0%. Średni czas opóźnienia transpozycji dyrektyw (od momentu upłynięcia terminu wyznaczonego na dokonanie implementacji) wyniósł 13 miesięcy. Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw zmniejszyła się do 10%; oznacza to jednak, że rynek wewnętrzny w Unii Europejskiej funkcjonuje na 90%. Największe państwa europejskie: Francja, Niemcy i Wielka Brytania mają najdłuższe okresy opóźnień w transpozycji, co przyczynia się do sytuacji niepewności co do prawa.

            W 2001 r. Rada Europejska na spotkaniu w Sztokholmie podjęła decyzję o wyznaczeniu celu ograniczającego wysokość wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1,5%. W 2001 r. wyniki państw skandynawskich oraz Holandii i Hiszpanii mieściły się w ramach wyznaczonego limitu, zaś wysokość deficytu najsłabszego państwa, Grecji, spadła do poziomu 3%. Raport nr 10 z maja 2002 r. wskazuje, że zakładany poziom wskaźnika deficytu transpozycji (1,5%) osiągnęło zaledwie siedem państw (państwa skandynawskie, Holandia, Hiszpania, Belgia i Wielka Brytania), określonych jako peleton grupy, podczas gdy większości pozostałych państw członkowskich nie udało się wypracować analogicznych wyników. Statystyki te są istotne z tej racji, że w grupie „maruderów” znalazły się takie kraje, jak Francja i Niemcy, których opóźnienia wywierają szkodliwy wpływ na funkcjonowanie wspólnego rynku ze względu na znaczący udział tych państw w gospodarce europejskiej (ok. 40%).

Raport z 2002 r. wskazuje, że postulowanym celem dla państw członkowskich jest osiągnięcie 0% deficytu transpozycji (zero tolerance), zwłaszcza w odniesieniu do dyrektyw, w stosunku do których opóźnienie jest większe niż dwa lata. W tym kontekście podjęcie największych wysiłków w celu osiągnięcia zakładanego poziomu transpozycji spodziewane jest u takich państw, jak Francja, Niemcy, Grecja oraz Irlandia. Poprawa wskaźników transpozycji jest szczególnie podkreślana w odniesieniu do takich państw, jak Belgia i Wielka Brytania, w których proces stanowienia prawa odbywa się przy wykorzystaniu skomplikowanej i złożonej struktury politycznej. Komisja odrzuca zasadność przedstawianych przez państwa członkowskie uzasadnień opóźnień w transpozycji dyrektyw, które odnoszą się do słabej struktury administracyjnej (administrative laxity) czy trudności z włączeniem się do harmonogramu prac parlamentarnych. Wskazuje, że bardziej prawdopodobne i rzeczywiste powody deficytu transpozycji dotyczą wewnętrznych podziałów politycznych, trudności technicznych związanych z implementacją postanowień dyrektywy czy wręcz zwykłej niechęci (sheer unwillingness) do podjęcia działań wdrażających dyrektywę do prawa krajowego.

Komisja podkreśla negatywne skutki braku transpozycji dyrektyw: zaburzenie konkurencji, ograniczanie mobilności pracowników, narażanie obywateli na potencjalne ryzyka związane z ograniczeniem ochrony zdrowia lub środowiska. Raport z 2002 r. zawiera bardziej szczegółowe analizy w porównaniu do poprzednich raportów, wskazując przykładowo na opóźnienia danych państw w transpozycji konkretnych dyrektyw. Czynnik fragmentacji, wskazujący na ogólną liczbę nietransponowanych dyrektyw w porównaniu do całkowitej liczby dyrektyw związanych z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, zmniejszył się w omawianym okresie do 7,7%.

Raport nr 11 z listopada 2002 r. wskazuje na podwyższenie średniej wartości wskaźnika deficytu transpozycji (z 1,8% do 2,1%). Czynnik fragmentacji wyniósł 9%, co oznacza, że mniej niż 1 dyrektywa na 10 nie została implementowana przez wszystkie państwa członkowskie. Komisja podkreśla, że proces transpozycji wymaga stałego i ciągłego zaangażowania władz krajowych; każde osłabienie działań administracji państwa członkowskiego może spowodować ponowne opóźnienia transpozycji dyrektyw. Wydaje się, że najczęstszym powodem deficytu jest brak czytelnej woli politycznej związanej z implementacją prawa europejskiego do prawa krajowego. W tym kontekście interesujący jest fakt, że kraje skandynawskie, takie jak Dania czy Finlandia – stanowiące czołówkę państw transponujących dyrektywy w wyznaczonym terminie – nie wyznaczyły w tym zakresie specjalnej „europejskiej” ścieżki legislacyjnej czy innych odrębnych metod współpracy rządu i parlamentu.

            Raport nr 12 z maja 2003 r. wskazuje, że średni wskaźnik deficytu transpozycji dyrektyw wzrósł do 2,4%. Oznacza to kolejne pogorszenie sytuacji w porównaniu do dwóch poprzednich raportów. Komisja stara się przy tym zidentyfikować przyczyny pogorszenia wyników transpozycji. Wskazuje, że jej deficyt nie wydaje się być zależny od konieczności zaangażowania władz regionalnych w proces implementacji, gdyż wyniki państw zdecentralizowanych (jak Belgia czy Wielka Brytania) są znacznie lepsze niż zcentralizowanych (jak Portugalia czy Grecja), gdzie proces legislacyjny odbywa się w ramach parlamentu krajowego. Istotnymi dla procesu transpozycji wydają się być takie czynniki, jak precyzyjne planowanie, wczesne rozpoczęcie działań implementacyjnych (przygotowywanych nawet w trakcie negocjacji dyrektyw na poziomie Unii) oraz ścisła współpraca rządu z parlamentem.

            Niezależnie od poziomu wskaźnika deficytu transpozycji, określającego liczbę nieimplementowanych dyrektyw do prawa krajowego, istotna jest również długość opóźnienia w transpozycji. W 2003 r. wahała się ona od 3 do 14 miesięcy. W praktyce oznacza to, że średni czas przyjęcia i implementacji aktów prawnych wynosi w Unii Europejskiej ponad 4 lata; w odniesieniu do materii skomplikowanych, jak przykładowo, usługi finansowe, może wynosić ponad 7 lat. Komisja Europejska na szczeblu Dyrekcji Generalnej Rynku Wewnętrznego podjęła także bilateralne robocze spotkania z państwami o wysokich wskaźnikach deficytu transpozycji (Francja, Włochy, Belgia, Portugalia, Grecja i Austria), by wspomóc proces implementacji dyrektyw w formie „dialogu prewencyjnego” (preventive dialogue).

            Raport nr 13 z lipca 2004 r. po raz pierwszy analizuje dane dotyczące transpozycji dyrektyw w UE po rozszerzeniu na państwa Europy Środkowej. Wskazuje na możliwość załamania się procesu transpozycji w starych państwach członkowskich (Europa-15) i zwiększenia wskaźników deficytu transpozycji. Dane dotyczące nowych państw członkowskich (Europa-10) mają charakter szacunkowy, ale wskazują na znaczne rozpiętości w liczbie dyrektyw, które nie zostały notyfikowane Komisji. Wśród państw o najmniejszej liczbie dyrektyw nieimplementowanych są Litwa (0,8%), Polska (3,9%), Słowenia (5,7%), Estonia (8,3%); grupa państw o średniej liczbie dyrektyw nieimplementowanych zawiera takie kraje, jak Węgry (11%), Słowacja (12,6%), Cypr (18,1%) oraz Łotwa (19%); z kolei państwa o najwyższym wskaźniku dyrektyw nieimplementowanych to Czechy (23,6%) oraz Malta (40,4%). Dane te mają jednak charakter wstępny i szacunkowy. Przykładowo, ocena stopnia implementacji dokonana samodzielnie przez nowe kraje członkowskie przynosi inny rozkład wskaźników, zgodnie z którym Polska osiąga wynik 16,8%, zaś Czechy 10,7%.

            Raport nr 14 z czerwca 2005 r. przynosi dokładniejsze dane dotyczące rozkładu wskaźnika deficytu transpozycji wśród „starych” i „nowych” państw członkowskich Unii. Komisja podkreśla, że nieoczekiwanie to nowe państwa Europy-10 mają lepsze wskaźniki transpozycji niż państwa Europy-15, pomimo tego, że były zobowiązane do implementacji większej liczby dyrektyw w krótszym czasie. Średni wskaźnik deficytu transpozycji dla krajów Europy-10 wyniósł 1,7%, podczas gdy dla państw Europy-15 osiągnął 2,1%. Dodatkowo nowe kraje członkowskie „zdetronizowały” państwa skandynawskie z pozycji lidera implementacji: to Litwa, Węgry i Słowenia mają najniższy wskaźnik deficytu transpozycji (0,7%). Polska, ze wskaźnikiem w wysokości 1,7%, nieznacznie przekracza zakładany możliwy deficyt na poziomie 1,5%; Czechy przekraczają ów limit ponad dwukrotnie – wskaźnik ich deficytu wynosi 3,6%. W kontekście statystyk dotyczących wszczęcia przez Komisję postępowania dotyczącego naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatu przez państwa członkowskie, najmniejsza liczba spraw została podjęta w stosunku do Litwy, Estonii, Słowenii i Węgier; Czechy sytuują się w grupie państw o średniej ilości skarg (5), podczas gdy w stosunku do Polski procedura została wszczęta najczęściej (13 skarg).

            Raport nr 15 z lipca 2006 r. wskazuje na stopniowe osłabianie zapału implementacyjnego nowych państw członkowskich. Średni wskaźnik deficytu transpozycji dla całej Unii wyniósł 1,9%; na pozycję lidera wróciła Dania ze wskaźnikiem deficytu na poziomie 0,5%. Czechy, Portugalia, Grecja, Włochy i Luksemburg znalazły się w grupie państw o najwyższej wysokości wskaźnika deficytu, powyżej 3%. Średni czas opóźnienia w implementacji dyrektyw wynosi ok. 8 miesięcy. Komisja wskazuje, że istnieje korelacja między wdrożeniem mechanizmów zawartych w zaleceniu 2005/309/WE a niskim wskaźnikiem deficytu transpozycji państw członkowskich.

            Raport nr 16 z lipca 2007 r. wskazuje na nowe ustalenia Rady Europejskiej dotyczące maksymalnej wysokości wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1% (ma on zacząć obowiązywać w przeciągu 2 lat). Średni wskaźnik deficytu transpozycji dla całej Unii wyniósł 1,6%, zaś z uwzględnieniem nowych państw członkowskich – Rumunii i Bułgarii – 1,8%. Państwa bałtyckie, wraz ze Słowacją, dołączyły do grupy państw skandynawskich, osiągających najniższy poziom deficytu transpozycji. Komisja podkreśla słabą pozycję Polski i Czech – wysokość deficytu tych państw przekroczyła granicę 1,5%. W omawianym okresie czynnik fragmentacji wyniósł 8%, co oznacza, że jedna dyrektywa na dwanaście nie jest transponowana do prawa krajowego przez wszystkie państwa członkowskie.

            Zgodnie z raportem nr 17 z lipca 2008 r. założony przez Radę Europejską cel dotyczący osiągnięcia 1% wskaźnika deficytu demokracji został osiągnięty przed upływem wyznaczonego terminu; 18 państw członkowskich osiągnęło wskaźnik na poziomie 1%, a Bułgaria jest pierwszym państwem członkowskim, które uzyskało wynik 0% opóźnień. W ogonie transpozycji znajdują się natomiast Czechy, Luksemburg, Portugalia, Polska i Cypr. Podział deficytu transpozycji na sektory działalności wskazuje, że najwięcej niewdrożonych dyrektyw związanych jest ze swobodą przepływu osób oraz z usługami finansowymi. Kolejny raport nr 18 z lutego 2009 r. wskazuje na utrzymywanie się średniego wskaźnika deficytu transpozycji na rekomendowanym poziomie 1%. Czechy znacząco obniżyły swój deficyt, podczas gdy Polska i Luksemburg znalazły się w grupie państw o jego najwyższym poziomie. Raport nr 19 z lipca 2009 r. wskazuje na konieczność dokonywania systematycznych wysiłków przez wszystkie państwa członkowskie, w celu utrzymania wskaźnika deficytu transpozycji na odpowiednim poziomie.

            Raport nr 20 z grudnia 2009 r. wskazuje na kilka wyzwań związanych z procesem transpozycji: po pierwsze, określa jako cel osiągnięcie średniego wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1%; po drugie, przypomina o docelowej wysokości owego wskaźnika na poziomie 0%; po trzecie, wskazuje na konieczność zmniejszenia długości opóźnień transpozycji dyrektyw oraz po czwarte, na poprawę jakości legislacji państw członkowskich, tak by zapewnić pełną zgodność (conformity) prawa krajowego z celami określonymi w dyrektywie. Odnośnie do celu pierwszego wskazuje, że po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej składającej się z 27 państw członkowskich udało się osiągnąć średni deficyt transpozycji na poziomie 0,7%. W tym kontekście Komisja podkreśla, że kluczowym elementem zapewniającym powodzenie staraniom państw członkowskich okazało się przyjęcie środków rekomendowanych w zaleceniu Komisji 2005/309/WE oraz skoncentrowanie wysiłków władz krajowych na implementacji dyrektyw o najdłuższym czasie opóźnienia w transpozycji. Pod koniec 2009 r. 20 państw członkowskich osiągnęło wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie poniżej 1% (na pierwszym miejscu znalazła się Litwa oraz Malta). Polska i Czechy znalazły się w grupie państw, które przekroczyły ten próg. W odniesieniu do wyzwania drugiego, które dotyczy implementacji „starych” dyrektyw, Komisja wskazuje, że poprawa zaistniała dzięki działaniom podjętym przez te państwa, które miały dużą liczbę dyrektyw o długim okresie opóźnienia: Luksemburg, Belgię, Polskę, Wielką Brytanię, Czechy i Słowenię. Czynnik fragmentacji sytuuje się na poziomie 5%, co oznacza, że wspólny rynek funkcjonuje jedynie w ramach 95% regulacji. Połowa z nietransponowanych dyrektyw związana jest opóźnieniami wyłącznie jednego lub dwóch państw członkowskich. Większość opóźnień w procesie transpozycji związana jest z unormowaniami dotyczącymi transportu i ochrony środowiska. Państwa o najwyższym wskaźniku deficytu transpozycji: Grecja i Włochy to równocześnie państwa przodujące pod względem liczby postępowań zainicjowanych przez Komisję, związanych z nieprawidłowościami w stosowaniu prawa europejskiego.

            Zgodnie z raportem nr 21 z maja 2010 r. Czechy i Polska nadal osiągają gorsze wyniki w transpozycji dyrektyw w porównaniu do innych państw członkowskich, gdyż ich wskaźniki deficytu znajdują się na poziomie 1,5-1,8%. Raport zawiera także tabelę dotyczącą wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego (internal market enforcement table), analizującą takie kryteria jak: wysokość deficytu transpozycji, zmiany w liczbie nieimplementowanych dyrektyw w przeciągu 6 ostatnich miesięcy, liczba dyrektyw nieimplementowanych w przeciągu dwóch lub więcej lat, opóźnienie w transpozycji dyrektyw (liczone w miesiącach), liczba nietransponowanych dyrektyw, liczba spraw wszczętych w ramach procedury z art. 258 TfUE od listopada 2007 r., liczba spraw aktualnie rozpatrywanych, średni czas rozwiązania sporu o naruszenie prawa (infringement resolution), stosunek spraw rozwiązanych na wczesnym etapie sporu (early resolution). Tabela ma na celu zintegrowanie różnych kryteriów w celu zdiagnozowania stanu przestrzegania prawa europejskiego przez poszczególne państwa członkowskie. W tym kontekście Czechy sytuują się w grupie państw o średnim stopniu przestrzegania prawa europejskiego, podczas gdy wskaźniki odnoszące się do Polski sytuują ją w grupie państw o słabym stopniu przestrzegania prawa europejskiego.

            Raport nr 22 z grudnia 2010 r. wskazuje, że to Malta osiąga najlepsze wyniki w ramach tabeli wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego. Grecja i Portugalia zdołały dokonać znaczącej poprawy w porównaniu do stanu z poprzedniego raportu; z kolei Włochy i Węgry doprowadziły do pogorszenia swoich wskaźników. Państwa, które przekroczyły dopuszczalną wysokość wskaźnika deficytu implementacji to Austria, Czechy, Estonia, Cypr, Węgry, Polska i Włochy. Spośród tej grupy państw „maruderów”, jedynie Polska i Czechy zdołały obniżyć swój poziom deficytu w porównaniu do poprzedniego raportu. W odniesieniu do „starych” dyrektyw Czechy zachowują czyste konto, zgodnie z wezwaniem do 0% deficytu implementacji, podczas gdy wyniki Polski są najgorsze spośród wszystkich państw członkowskich. W tym kontekście Komisja podkreśla, że zarówno obciążenie administracji (administrative burdens), jak i skomplikowanie materii legislacyjnej dyrektyw nie mogą być traktowane jako legitymizowane uzasadnienie opóźnień w transpozycji prawa europejskiego. Przeciwnie, należy zwrócić uwagę na takie czynniki, jak zapewnienie odpowiedniego wsparcia politycznego, precyzyjne planowanie, rozpoczęcie prac transpozycyjnych w czasie finalizowania prac legislacyjnych na poziomie Unii, regularne kontakty egzekutywy z parlamentem. Wyraźna poprawa nastąpiła w odniesieniu do średniego okresu opóźnień w transpozycji: okres ten zmalał z ok. 9 do 5,8 miesięcy.

            Komisja podkreśla, że dla zapewnienia pełnego obowiązywania prawa europejskiego w systemach krajowych państw członkowskich istotny jest nie tylko wskaźnik deficytu transpozycji, okres średniego opóźnienia w implementacji dyrektyw, ale także zapewnienie zgodności (conformity) regulacji krajowych z celami określonymi w unormowaniach europejskich. Poprzez powiązanie tych dwóch czynników: braku transpozycji oraz nieprawidłowej implementacji dyrektyw dokonywanej przez państwa członkowskie możliwe jest precyzyjne określenie liczby dyrektyw niewywierających zakładanego w normach prawnych skutku. Średni wskaźnik obrazujący wysokość tych dwóch danych wyniósł w 2010 r. 1,6%, czyli prawie dwukrotność średniego deficytu transpozycji. Belgia, Polska, Włochy i Grecja mają najwyższą liczbę dyrektyw implementowanych w sposób niezapewniający osiągnięcia celów regulacji unijnej. Niektóre z państw członkowskich, jak Polska i Włochy, wykazują zarówno wysoki wskaźnik deficytu transpozycji, jak i wskaźnik nieprawidłowej implementacji.

Czynnik fragmentacji z raportu nr 22 wyniósł 5%. Oznacza to, że rynek wewnętrzny nie funkcjonuje w pełni w sposób jednolity, ale fragmentaryczny, ze względu na zaburzenia związane z brakiem implementacji dyrektyw przez niektóre z państw członkowskich. Sytuacja ta zaburza jednolitość stosowania prawa europejskiego pod względem treści i czasu oraz przyczynia się do zwiększenia niepewności prawnej (legal uncertainty). Raport wskazuje, że ilość spraw związanych z wszczęciem postępowania o naruszenie zobowiązań wynikających z Traktatu przez państwa członkowskie systematycznie maleje. W 2010 r. wyniosła ona 1091 spraw (w 2007 r. było ich 1332), związanych głównie z postępowaniami z zakresu podatków i ochrony środowiska. Największa liczba aktualnie rozstrzyganych spraw dotyczy Belgii, Grecji i Włoch. Z kolei proces zmniejszenia się ilości spraw rozstrzyganych w trybie art. 258 TfUE związany jest ze stosowaniem alternatywnych metod rozwiązywania problemów (problem solving) i rozpatrywania skarg (complaints handling)[41]. Ilość czasu przeznaczonego na rozstrzygnięcie spraw dotyczących naruszenia prawa europejskiego przez państwa członkowskie zmalała w odniesieniu do państw starej Unii (E-15), a wzrasła w odniesieniu do państw nowej Unii (E-12). Średnia ilość czasu konieczna do rozstrzygnięcia sprawy wynosi 19 miesięcy. Komisja podkreśla znaczenie szybkiego rozstrzygania (early resolution) spraw dotyczących nieprawidłowej implementacji dyrektyw. Państwa członkowskie zachęcane są do szybkiego podejmowania działań naprawczych (rapid corrective measures), zmierzających do osiągnięcia celów implementacji, a w szczególności przyjmowania środków zapewniających wdrożenie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości (w tym kontekście średni czas dla podjęcia skutecznych działań przez państwa członkowskie wynosi ponad 18 miesięcy). Tabela wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego wskazuje na lekką poprawę wskaźników odnoszących się do stanu wdrożenia prawa europejskiego w Polsce oraz znaczną poprawę w Czechach.

Raport zawiera także przykłady skutecznej praktyki (success stories) wybranych państw członkowskich. W Portugalii przyjęto specjalne zasady dotyczące legislacji mającej na celu wdrożenie regulacji europejskich oraz reguły dotyczące regularnych spotkań na szczeblu sekretarzy stanu, poświęconych transpozycji dyrektyw. W Grecji utworzono specjalne Biuro Spraw Międzynarodowych i Europejskich, podporządkowane premierowi. Kompetencje Biura są związane z zarządzaniem całością procesu transpozycji, monitorowaniem aktywności ministerstw oraz zapewnieniem odpowiedniego wsparcia merytorycznego w procesie legislacyjnym. Dodatkowo, kompetencje Biura związane są z rozpatrywaniem skarg dotyczących braku transpozycji lub nieprawidłowej implementacji dyrektyw. Luksemburg przyjął zasadę spotkań Rady Ministrów poświęconych wyłącznie zagadnieniu deficytu transpozycji oraz regułę dotyczącą przyjmowania projektu krajowego aktu prawnego w terminie do 6 miesięcy od daty publikacji dyrektywy w „Dzienniku Urzędowym UE”. Malta, będąca prymusem transpozycji, oparła swoje rozwiązania instytucjonalne na Sekretariacie Unii Europejskiej funkcjonującym w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Kluczowym elementem procesu transpozycji jest zasada opracowywania roboczych memorandów przez tzw. ministerstwo wiodące już w momencie opublikowania przez Komisję propozycji (proposal) dyrektywy. Memoranda poświęcone są analizie aspektów prawnych, ekonomicznych i politycznych projektu, podlegają rozpatrzeniu przez Radę Ministrów i parlament, stanowiąc podstawę dla wypracowania stanowiska negocjacyjnego przedstawicieli państwa członkowskiego w unijnym procesie legislacyjnym. Dodatkowo, Sekretariat odpowiedzialny jest za opracowanie harmonogramu krajowych działań legislacyjnych oraz za zapewnienie przestrzegania przyjętych terminów.

            Raport nr 23 z września 2011 r. wskazuje na pogorszenie się średniego wskaźnika deficytu transpozycji do wysokości 1,2%. Polska i Czechy znajdują się w grupie państw o najsłabszych wynikach transpozycji (1,7% i 2%). Dodatkowo Polska ma wysoki wskaźnik nieprawidłowo implementowanych dyrektyw (1,6%), zaś zalecanym dla państw członkowskich poziomem jest 0,5%. Zarówno Czechy, jak i Polska, doprowadziły do poprawy niektórych wskaźników w ramach kryteriów tabeli wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego. W kontekście analizy skutecznych praktyk transpozycji w raporcie nr 23 przedstawione zostały mechanizmy zastosowane w Belgii. Belgia, wskazując na przyjęte procedury transpozycji, podkreśla zadania tzw. koordynatorów europejskich, działających w każdym ministerstwie, monitorujących proces implementacji dyrektyw oraz cyklicznie spotykających się w ramach „networku” europejskiego, grupującego ok. 110 osób. Na szczeblu rządowym został przyjęty plan działań (action plan), mający na celu spowodowanie zakończenia postępowań Komisji przeciwko Belgii w ramach art. 258 TfUE oraz wdrożenie wydanych orzeczeń TSUE.

            Raport nr 24 z lutego 2012 r. podsumowuje osiągnięcia dokonane w ramach 2011 roku. Wskazuje na podwyższenie wskaźnika deficytu transpozycji do 1,2%, zatem powyżej zakładanego progu na poziomie 1%. W tym kontekście Polska i Czechy znajdują się w grupie państw o najsłabszych wynikach transpozycji, z wysokością wskaźnika deficytu powyżej 1,2%. Wydłużeniu uległ także średni czas postępowań związanych z naruszeniem prawa europejskiego przez państwa członkowskie, wszczynanych na podstawie art. 258 TfUE. Raport zawiera zbiorcze zestawienie danych dotyczących funkcjonowania rynku wewnętrznego w poszczególnych państwach członkowskich w ramach tabeli nazwanej „Fitness check”. W tym kontekście najlepsze, wyłącznie pozytywne, wyniki zostały osiągnięte przez Estonię; najsłabsze wyniki (sytuujące się w połowie na średnim i w połowie na poniżej średnim poziomie) wypracowała Grecja. Spośród zjawisk pozytywnych raport podkreśla poprawę w procesie transpozycji „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw oraz odnotowuje spadek liczby postępowań o naruszenie prawa europejskiego ze względu na współpracę państw członkowskich z Komisją na etapie przedsądowym. Poprawa tych wskaźników jest związana ze stosowaniem różnych instrumentów rządzenia (governance tools), ale także z podejmowaniem działań o charakterze praktycznym, stosunkowo mało istotnych.

Komisja podkreśla, że większość państw członkowskich przyjęła odpowiednie zmiany legislacyjne i techniczne związane z procesem implementacji dyrektyw (pierwszy etap transpozycji); aktualne wyzwania są raczej związane z problemami organizacyjnymi, komunikacyjnymi czy promocją podejmowanych działań (drugi etap transpozycji). W ramach drugiego etapu implementacji istotne jest rzeczywiste wdrożenie przyjętych instrumentów oraz działania zmierzające do upowszechnienia wiedzy (awareness-raising) na temat znaczenia transpozycji dla zapewnienia jednolitego stosowania prawa europejskiego pod względem treści i czasu oraz ze względu na prawidłowe funkcjonowanie jednolitego rynku wewnętrznego. Komisja podkreśla znaczenie podejmowania efektywnej współpracy przez różne podmioty państwowe w procesie transpozycji dyrektyw oraz konieczność stosowania odpowiednich narzędzi komunikacyjnych, zapewniających klarowną i dobrze ukierunkowaną promocję aktywności implementacyjnej państwa.

W tym kontekście warto podkreślić stosowanie przez KE innowacyjnych instrumentów oddziaływania na państwa członkowskie w celu zapewnienia przestrzegania norm prawa europejskiego – Komisja zainicjowała programy nieformalnej współpracy dwustronnej oraz wielostronnej (program EU Pilot). Nowatorski charakter tych programów związany jest z podejściem holistycznym do kwestii przestrzegania prawa europejskiego przez dane państwo członkowskie: spotkania przedstawicieli KE i reprezentantów państwa członkowskiego mają charakter roboczy, zmierzają do dokonania przeglądu pakietu spraw oraz wypracowania porozumienia bez konieczności wszczęcia formalnej procedury z art. 258 TfUE. Współpraca wielostronna polega na spotkaniach roboczych przedstawicieli KE z reprezentantami różnych państw członkowskich w celu przyspieszenia pełnej implementacji prawa europejskiego w tych krajach. Komisja dąży do zmobilizowania państw członkowskich do nadrobienia zaległości w implementacji dyrektyw dla zapewnienia faktycznej skuteczności prawodawstwa Unii. Programy te stanowią instrumenty „wczesnego reagowania” i rozwiązywania problemów (early problem-solving mechanisms). Element czasu jest niezwykle istotny, gdyż nawet wszczęcie postępowania sądowego nie zawsze prowadzi do podjęcia działań transpozycyjnych przez dane państwo członkowskie.

Celem Komisji jest skrócenie długości trwania procedury z art. 258 i 260 TfUE, związanej z naruszeniem prawa europejskiego przez państwo członkowskie oraz zmotywowanie władz krajowych do dokonywania transpozycji dyrektyw w terminach przewidzianych przez ustawodawcę unijnego, by zapewnić faktyczną skuteczność prawodawstwa Unii. W tym kontekście istotne są zmiany w procedurze przewidzianej w art. 258 i 260 TfUE, wprowadzone w ramach Traktatu z Lizbony[42]. Po pierwsze, polegają one na skróceniu tzw. przedsądowej fazy postępowania, poprzedzającej formalne skierowanie sprawy przez KE do TSUE. W obecnym stanie prawnym w przypadku, gdy KE uzna, że doszło do naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatów przez dane państwo członkowskie, jest ona zobowiązana do przedstawienia temu państwu uzasadnionej opinii, po uprzednim umożliwieniu mu przedstawienia swych uwag (art. 258 TfUE). W przypadku braku zaprzestania naruszenia prawa europejskiego przez to państwo, możliwe jest skierowanie sprawy do TSUE. Skonstruowany w ten sposób etap przedsądowy ma skrócić średni czas trwania procedury z art. 258 i 260 TfUE do ok. 8-18 miesięcy.

Druga zmiana dotyczy bezpośrednio postępowania przed Trybunałem; nowe unormowanie art. 260 ust. 3 TfUE określa możliwość wniosku Komisji o nałożenie na państwo członkowskie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej, w przypadku gdy Trybunał uzna, że doszło do naruszenia prawa europejskiego. Uprawnienie KE do wszczęcia procedury z art. 258 TfUE oraz połączenia jej z wnioskiem o wydanie wyroku z określeniem sankcji finansowych, ograniczone jest do szczególnego przypadku naruszenia prawa europejskiego, związanego z nieprawidłowościami w transpozycji dyrektyw. Państwo członkowskie może bowiem podlegać procedurze z art. 260 ust. 3 TfUE w przypadku, gdy KE uzna, że uchybiło ono obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą[43].

Komunikat Komisji 2011/C 12/01 podkreśla znaczenie powyższej innowacji: „(…) Traktat z Lizbony odzwierciedla w ten sposób ogromne znaczenie terminowej transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie. Jest to nie tylko kwestia ochrony interesów ogólnych regulowanych przez prawodawstwo UE, w przypadku których opóźnienia są niedopuszczalne, ale również i przede wszystkim kwestia ochrony obywateli europejskich, których prawa podmiotowe znajdują swe źródło w tym właśnie prawodawstwie. Chodzi wreszcie także o wiarygodność całości prawa Unii, która zostaje podważona, jeżeli wywołanie pełnego skutku prawnego aktów w państwach członkowskich trwa lata”[44].

            Procedura z art. 260 ust. 3 TfUE określana jest jako „innowacyjny instrument”, który w zamierzeniu ma stanowić remedium na powszechny problem opóźnionej transpozycji dyrektyw. Komisja jako „strażnik Traktatów” pozostaje dysponentem procedury z art. 258 TfUE i jest uprawniona do połączenia jej z wnioskiem o nałożenie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej w związku z art. 260 ust. 3 TfUE. W tym kontekście uprawnienia KE mają charakter analogiczny do kompetencji związanych z inicjatywą legislacyjną: zarówno w odniesieniu do rozpoczęcia procedury legislacyjnej, jak i procedury dotyczącej naruszenia prawa europejskiego przez państwo członkowskie, Komisji przysługuje władztwo dyskrecjonalne. W szczególności, KE korzystając ze swojej swobody oceny, może prowadzić swoistą politykę stosowania sankcji w odniesieniu do konkretnych przypadków naruszenia prawa.

Komisja posiada znaczną swobodę decyzyjną dotyczącą możliwości korzystania z instrumentu określonego w art. 260 ust. 3 TfUE, w szczególności w odniesieniu do określenia kar finansowych dla państw członkowskich, gdyż Trybunał jest zobowiązany do ustalenia kary w granicach wskazanych przez KE. Przykładowo, KE nie wyklucza możliwości łączenia obu rodzajów kar: ryczałtu oraz okresowej kary pieniężnej w jednym wyroku. Wysokość kary nie może być jedynie czysto symboliczna, gdyż dla zapewnienia jej skuteczności istotne jest zapewnienie jej odstraszającego, prewencyjnego skutku. Kary proponowane Trybunałowi przez KE nie mogą mieć charakteru arbitralnego, ale ich wysokość powinna być przewidywalna dla państw członkowskich, z wykorzystaniem jasnej i jednolitej metody. W tym kontekście istotne jest przestrzeganie zasady proporcjonalności oraz zasady równego traktowania państw członkowskich.

            Każda kara pieniężna ma charakter zindywidualizowany i musi być zawsze dostosowana do konkretnego przypadku. KE wskazuje jednak na trzy fundamentalne kryteria, które powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu wysokości kary, a mianowicie na: powagę uchybienia, długość jego trwania oraz konieczność zapewnienia efektu odstraszającego kary w celu uniknięcia kolejnych uchybień. Dodatkowym kryterium jest współczynnik dotyczący zdolności płatniczych danego państwa. W tym kontekście wymiar kary jest zróżnicowany zarówno przedmiotowo (rodzaj i czas trwania naruszenia), jak i podmiotowo (dane państwo członkowskie).

KE bierze pod uwagę działania władz krajowych zmierzające do zaprzestania dokonywania naruszenia prawa europejskiego; przykładowo, jeżeli państwo członkowskie poinformuje KE o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy, Komisja wycofa sprawę z Trybunału w tych przypadkach, gdy zaproponowała nałożenie jedynie okresowej kary pieniężnej[45]. Jeżeli państwo członkowskie lojalnie zasygnalizuje, że poinformowało KE jedynie częściowo o środkach podjętych w celu transpozycji, może to stanowić przesłankę dla zastosowania niższego współczynnika wagi uchybienia, niż miałoby to miejsce w odniesieniu do całkowitego braku informacji o środkach transpozycji. W tym kontekście, Komisja skłonna jest do współdziałania z państwem członkowskim w celu wyeliminowania naruszenia prawa unijnego oraz dla zapewnienia skutecznej i szybkiej transpozycji dyrektyw.

            Raport nr 25 z września 2012 r. wskazuje na średni wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,9%, a zatem ponownie mieszczący się w ramach zakładanego limitu 1%. Komisja podkreśla poprawę wyników transpozycji takich państw, jak: Czechy, Węgry, Grecja oraz Holandia; trzy ostatnie kraje zmniejszyły swoje wskaźniki deficytu o połowę, podczas gdy Czechy o dwie trzecie! Czeski wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,6% umożliwił temu państwu znalezienie się po raz pierwszy w grupie państw o prawidłowej wysokości deficytu, w ramach zakładanego limitu 1%. W grupie państw o nieprawidłowej wysokości deficytu transpozycji (1,5-2,4%) znalazły się m. in. Słowenia, Belgia, Cypr, Polska i Włochy. W kontekście transpozycji „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw jedynie pięć państw (Belgia, Bułgaria, Holandia, Polska, Włochy) nie dokonało implementacji pięciu dyrektyw w okresie dłuższym niż dwa lata po upływie terminu transpozycji. W odniesieniu do wszystkich tych państw KE wszczęła postępowanie o stwierdzenie naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatów, na podstawie art. 258 TfUE. Średnie opóźnienie w implementacji dyrektyw wyniosło w omawianym okresie ok. 5 miesięcy. Wskaźnik fragmentaryzacji, powiązany z występowaniem luk prawnych (lacunae), wyniósł 5% i dotyczył w szczególności dyrektyw z zakresu transportu, ochrony środowiska oraz usług finansowych. Liczba toczących się postępowań dotyczących naruszenia prawa europejskiego przez państwa członkowskie uległa dalszemu zmniejszeniu, do 843 spraw. W tym kontekście istotnym zjawiskiem jest to, że wszystkie państwa członkowskie doprowadziły do redukcji spraw związanych z naruszeniem prawa europejskiego. Postępowania dotyczą w większości nieprawidłowości w stosowaniu prawa europejskiego, a w mniejszym stopniu nieprawidłowości w procesie transpozycji.

            Tabela wdrożenia rynku wewnętrznego wskazuje na najlepsze wyniki osiągnięte przez państwa bałtyckie oraz Luksemburg. Ponadto, Komisja podkreśla przykład Czech i Grecji jako tych państw, które dokonały znacznej poprawy stanu transpozycji w stosunkowo krótkim czasie. Raport zawiera także odniesienia do tzw. dobrych praktyk (good practices) państw, którym udało się poprawić wskaźniki wdrożenia rynku wewnętrznego. W odniesieniu do praktyk związanych z procesem transpozycji Cypr wskazał na praktykę wyznaczania tej samej osoby, która brała udział w procesie negocjacji dyrektywy w unijnym procesie legislacyjnym jako przedstawiciel państwa członkowskiego, do udziału w wypracowaniu środków krajowych zmierzających do transpozycji dyrektywy. Specjalnie wyodrębniona jednostka w administracji publicznej, Biuro Planistyczne, koordynuje aktywność poszczególnych ministerstw przygotowujących projekt krajowych regulacji implementacyjnych. Co 4 miesiące przygotowywane są raporty na temat transpozycji dla Rady Ministrów, Parlamentu oraz sekretarzy stanu. Raporty są dwa: jeden z nich dotyczy transpozycji dyrektyw, których termin implementacji upłynął; drugi raport dotyczy transpozycji dyrektyw z aktualnym terminem implementacji.

            Grecki podmiot odpowiedzialny za prawidłową transpozycję dyrektyw do prawa krajowego to Biuro Spraw Europejskich i Międzynarodowych, funkcjonujące w ramach Sekretariatu Generalnego Rządu. Na podstawie odpowiedzi udzielonych na pytania zawarte w szczegółowym kwestionariuszu rozesłanym do jednostek zajmujących się implementacją, Biuro było w stanie zidentyfikować istniejące przeszkody w zapewnieniu skutecznej, pełnej i terminowej transpozycji dyrektyw oraz mogło zapoznać się z pytaniami i wątpliwościami występującymi po stronie urzędników ministerstw. Z powodów praktycznych pracownicy Biura zdecydowali się na wytypowanie osób do udziału w przygotowaniu środków implementacyjnych; w każdym ministerstwie został powołany zespół ds. transpozycji, składający się zarówno z urzędników służby cywilnej, jak i członków gabinetów politycznych ministra. Takie połączenie kadrowe okazało się niezwykle skutecznym rozwiązaniem, zapewniającym zarówno wiedzę merytoryczną i ekspercką z zakresu przedmiotu regulacji, jak i niezbędne wsparcie polityczne działań implementacyjnych. W ramach Biura przygotowano wewnętrzną, niemającą charakteru otwartego, bazę danych dotyczącą transpozycji każdej dyrektywy, w ramach której wszelkie działania podejmowane przez podmioty zajmujące się implementacją były odnotowywane w godzinnych odstępach czasowych. Takie rozwiązanie umożliwia szybką reakcję na trudności w implementacji, poprzez wykorzystanie środków komunikacji elektronicznej, organizowanie spotkań roboczych, seminariów i konferencji. Dodatkowo, aktywność Biura spowodowała powstanie swoistego „networku”, nieoficjalnych i roboczych, a przez to elastycznych powiązań między osobami pełniącymi funkcje w różnych organach władzy wykonawczej i ustawodawczej. W konsekwencji nie tylko uległa poprawie terminowość krajowych środków transpozycyjnych, ale również wzrosła jakość stanowionego prawa.

            Władze we Francji zaplanowały podjęcie działań zmierzających do poprawy procesu transpozycji dyrektyw do prawa krajowego po przeprowadzeniu konsultacji z członkami rządu oraz parlamentu. W lipcu 2011 r. została opracowana deklaracja Rady Ministrów wraz z przewodnikiem dobrych praktyk implementacyjnych. Dokumenty te zostały następnie rozesłane do ministerstw. Nowa francuska praktyka transpozycyjna opiera się na działaniach antycypacyjnych, podejmowanych od rozpoczęcia negocjacji legislacyjnych na poziomie Unii. W tym celu opracowywane jest robocze „studium oddziaływania” (impact study), by określić wpływ proponowanych rozwiązań na obowiązujące regulacje krajowe, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym (lokalnym). Studium oddziaływania podlega zmianom zgodnie z postępem negocjacji legislacyjnych na poziomie Unii; opracowywane są tzw. tabele zgodności (concordance tables). Studium przesyłane jest do Parlamentu, w celu poinformowania izb ustawodawczych o projektach dyrektyw. Spójność stanowiska władz krajowych w procesie negocjacyjnym, a następnie działań implementacyjnych, zależy od zapewnienia ciągłości kadrowej, czyli trwałości i niezmienności zespołów osób zajmujących się transpozycją. Podstawowy zespół roboczy (task force) składa się z urzędników posiadających wiedzę ekspercką, ale wspomagany jest przez członka gabinetu ministra oraz urzędnika zajmującego się sprawami europejskimi (prawem europejskim), niekiedy także przez przedstawiciela parlamentu. Koordynację między ministerstwami zapewnia Sekretariat Generalny Spraw Europejskich, który przesyła robocze raporty Premierowi. Specjalna umowa transpozycyjna zawierana jest między Sekretariatem a ministerstwem odpowiedzialnym za transpozycję konkretnej dyrektywy. Umowa zawiera dokładny harmonogram prac legislacyjnych, których postępy są następnie systematycznie monitorowane. W celu zapewnienia przejrzystości procesu implementacji określane są szczegółowe wskaźniki mające wskazywać na dokonywany postęp w transpozycji. Informacje te są stale dostępne w rządowej sieci informatycznej (intranet). Proces transpozycji podlega monitorowaniu przez członków rządu oraz przedstawicieli komisji parlamentarnych, spotykających się regularnie co kwartał w celu omówienia zagadnień dotyczących implementacji dyrektyw.

            W raporcie nr 25 z września 2012 r. Komisja wyraziła największe uznanie dla postępów dokonanych przez władze czeskie, które doprowadziły do znaczącego obniżenia wskaźników deficytu transpozycji. W ten sposób Czechy po raz pierwszy spełniły zalecenie utrzymania wskaźnika deficytu na poziomie 1% lub niższym. Rezultat ten został osiągnięty poprzez determinację i konsekwentną postawę wszystkich instytucji krajowych zaangażowanych w proces prawotwórczy. Władze państwowe rozpoczęły prace transpozycyjne od dokonania przeglądu obowiązujących mechanizmów implementacyjnych. Wstępne wyniki analizy nie wskazywały na konieczność przyjęcia nowych, dodatkowych mechanizmów czy zobowiązań. Problemem natomiast okazało się istnienie szeregu regulacji o charakterze wyjątkowym, przyznanym różnym podmiotom w administracji publicznej. Modyfikacje te dotyczyły, przykładowo, możliwości niestosowania norm podstawowych dotyczących terminów przedkładania projektów legislacyjnych, ze względu na różnorodne przyczyny, związane z koniecznością podjęcia pilnych i uzasadnionych działań. W celu poprawy procesu transpozycji wszystkie normy o charakterze wyjątkowym, stanowiące modyfikacje unormowań podstawowych, zostały usunięte. Wszystkie instytucje uczestniczące w procesie implementacji zostały zobowiązane do przestrzegania jednolitych wymogów podstawowych. Ponadto został ulepszony system monitorowania prac legislacyjnych w celu jak najszybszego wychwycenia wszelkich opóźnień i wdrożenia środków naprawczych. By to osiągnąć, przyjęto zasadę opracowania na potrzeby rządu comiesięcznych raportów transpozycji, wskazujących na istniejące opóźnienia, możliwe środki naprawcze oraz na ostateczne terminy potrzebne dla usunięcia opóźnień. Jednym z najbardziej istotnych instrumentów zapewniających terminową transpozycję dyrektyw jest jak najwcześniejsze wstępne oszacowanie wpływu regulacji europejskich na prawo krajowe. Taka analiza powinna być dokonana przez zespół administracyjny odpowiedzialny za koordynowanie transpozycji prawa europejskiego jeszcze przed publikacją dyrektywy w Dzienniku Urzędowym Unii. Ostateczny termin opracowania analizy został określony na 20. dzień po opublikowaniu dyrektywy. Analiza powinna zawierać szczegółowy harmonogram działań transpozycyjnych oraz dokonywać identyfikacji tych norm prawa krajowego, których przyjęcie jest konieczne dla prawidłowej implementacji dyrektywy oraz norm prawa krajowego, które muszą być zmienione bądź usunięte. Analizy przesyłane są do Kancelarii Rządu, gdzie podlegają przeglądowi. Zaproponowany harmonogram musi uwzględniać procedurę przyjmowania aktów legislacyjnych, zgodnie z którą projekt aktu krajowego implementującego dyrektywę jest rozpatrywany w ramach procedury międzyministerialnej na 11 miesięcy przed upływem terminu przeznaczonego na transpozycję, a przekazywany do zatwierdzenia rządowi na 9 miesięcy przed upływem terminu. W odniesieniu do rozporządzeń i aktów wykonawczych analogiczne terminy są skrócone do odpowiednio 4 i 2 miesięcy. Zasady te odpowiadają średniej długości trwania czeskiego procesu legislacyjnego. Istotne są także mechanizmy komunikacji elektronicznej i elektronicznego gromadzenia informacji o transpozycji w ramach baz danych.

            Najnowszy raport, nr 26 z lutego 2013 r., wskazuje na średni wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,6%. Irlandia transponowała wszystkie dyrektywy w wymaganym czasie; Estonia, Malta i Szwecja mają opóźnienia w odniesieniu do zaledwie 1-2 dyrektyw. Raport wskazuje na trzy grupy państw: o bardzo dobrych wynikach (very good performers), poniżej proponowanego limitu wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 0,5% (Irlandia, Malta, Estonia, Szwecja, Czechy, Francja, Słowacja, Dania, Holandia, Rumunia, Łotwa, Grecja, Węgry); państwa o dobrych wynikach (good performers), osiągających wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie poniżej 1% (Bułgaria, Niemcy, Hiszpania, Luksemburg, Litwa, Finlandia, Włochy, Cypr, Słowenia, Wielka Brytania)[46]; oraz państwa o słabych wynikach (weak perfomers), osiągających wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie powyżej 1% (Portugalia, Austria, Polska i Belgia). W odniesieniu do grupy państw o słabych wynikach transpozycji KE podkreśla, że ulega ona systematycznemu zmniejszeniu i obecnie liczy jedynie 4 państwa (w poprzednim raporcie liczba tych państw wynosiła 11). Kluczowe w tym kontekście są dyrektywy z zakresu ochrony środowiska, transportu oraz usług finansowych.

            KE wskazuje, że osiągnięcie określonego poziomu wskaźnika deficytu transpozycji nie jest zjawiskiem stałym, a zmiany wyników implementacji mogą dotyczyć zarówno poprawy, jak i pogorszenia wysokości wskaźnika. Przykładowo, Włochy obniżyły wskaźnik deficytu z poziomu 2,4% do poziomu 0,8%, po raz pierwszy osiągając wyniki mieszczące się w ramach wyznaczonego limitu 1%[47]. Z kolei Belgia, która osiągnęła w poprzednich badaniach wynik wskaźnika deficytu na dopuszczalnym poziomie 0,7%, obecnie pogorszyła proces implementacji do poziomu 2,0%, zajmując ostatnie miejsce w wynikach transpozycji dyrektyw ze wszystkich państw członkowskich. Kluczowe zatem wydaje się nie tylko nabycie umiejętności dokonywania terminowej i prawidłowej transpozycji przez władze publiczne danego państwa, ale także osiągnięcie pewnej trwałości i regularności podejmowanych działań implementacyjnych.

            W odniesieniu do celu zakładającego brak nieimplementowanych dyrektyw w okresie dłuższym niż 2 lata od terminu wyznaczonego w unijnym akcie prawnym, raport podkreśla pogorszenie wyników państw członkowskich z 2 do 8 „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw. Pięć państw członkowskich nie spełnia kryterium „zero tolerancji”: Belgia, Niemcy, Włochy, Polska, Wielka Brytania. W odniesieniu do wszystkich opóźnionych dyrektyw KE wszczęła postępowania o naruszenie zobowiązań wynikających z Traktatów przez państwa członkowskie (art. 258 TfUE). Zdaniem KE, opóźnienie nie może wynikać ani ze stopnia skomplikowania dyrektyw, ani z powodów potencjalnych obciążeń administracji państw członkowskich.

            Średni czas opóźnienia w implementacji dyrektyw uległ wydłużeniu do blisko 10 miesięcy – pomimo prawidłowego wskaźnika deficytu transpozycji, mieszczącego się na poziomie poniżej 1%. Komisja stwierdza, że taki paradoksalny stan wyników implementacji dyrektyw przez państwa członkowskie jest związany z faktem, że stosunkowo wiele państw członkowskich nie implementowało dyrektyw ze znacznym opóźnieniem od formalnego terminu implementacji. Przykładowo, Cypr osiągnął wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,8%; jednak z 12 nietransponowanych dyrektyw, 6 to dyrektywy „stare”, których opóźnienie w implementacji przekroczyło 1 rok od wyznaczonego terminu. Znacząco uległ wydłużeniu czas transpozycji dyrektyw w przypadku Polski oraz Belgii – ze względu na zwiększenie liczby „starych” dyrektyw w porównaniu do ogólnej liczby nietransponowanych aktów prawa unijnego.

            Komisja podkreśla konieczność zapewnienia zgodności celów wskazanych przez dyrektywy oraz transponujących je regulacji krajowych. W tym kontekście proponuje stosowanie tzw. wskaźnika deficytu zgodności (compliance deficit), który wskazywałby numerycznie na stopień prawidłowości unormowań krajowych. Deficyt zgodności określany jest w odniesieniu do liczby spraw wszczętych przez KE na podstawie art. 258 TfUE, odnoszących się do naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatów przez państwo członkowskie. W tym kontekście naruszenie prawa europejskiego dotyczy nieprawidłowej implementacji dyrektywy, tzn. implementacji, która nie prowadzi do osiągnięcia celów wskazanych w unijnym akcie prawnym. Deficyt zgodności określany jest jako liczba dyrektyw transponowanych w sposób nieprawidłowy i w odniesieniu do których zostało wszczęte postępowanie przez KE, w porównaniu do ogólnej liczby transponowanych dyrektyw. Zalecany poziom deficytu to 0,5%.

            Raport nr 26 wskazuje na średni poziom deficytu zgodności na poziomie 0,6%, zatem stosunkowo blisko zalecanego poziomu 0,5%. O realności zalecanego wskaźnika świadczy również liczba państw spełniających kryterium (11) lub osiągających zbliżone wyniki (5 państw). Poziom wskaźnika deficytu zgodności nie jest analogiczny do wskaźnika deficytu transpozycji. Przykładowo, można wskazać w tym kontekście Włochy oraz Cypr – oba państwa osiągnęły wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,8, jednak ich wskaźniki deficytu zgodności są radykalnie odmienne: 2,1% w przypadku Włoch oraz 0,2% w przypadku Cypru. Bardziej problematyczna sytuacja odnosi się do Polski, która posiada wysoki poziom zarówno wskaźnika deficytu transpozycji (1,8%), jak i wskaźnika deficytu zgodności (1,4%). Analogiczny rozkład poziomu obu deficytów widoczny jest także w odniesieniu do Belgii, która osiągnęła deficyt transpozycji na poziomie 2%, zaś deficyt zgodności na poziomie 1%. Wydaje się, że oba kraje członkowskie winny podjąć pilne działania zmierzające do poprawy procesu transpozycji dyrektyw.

            Raport wskazuje, że poziom fragmentaryzacji („niekompletności”) rynku wewnętrznego utrzymuje się stabilnie na wysokości 5%. Oznacza to w liczbach absolutnych, że nie zostały implementowane 73 dyrektywy, z czego 28 dyrektyw nie zostało transponowanych wyłącznie przez jedno państwo członkowskie. Komisja podkreśla efektywność projektu EU Pilot, w ramach którego skuteczność rozstrzygnięcia spraw o nieprawidłowe stosowanie prawa europejskiego wynosi 80%. Obecnie w projekcie uczestniczą wszystkie państwa członkowskie[48]. Przyczynia się on do zmniejszenia liczby spraw, w stosunku do których konieczne jest wszczęcie formalnej procedury z art. 258 TfUE. Aktualna liczba spraw to 829, średnio na jedno państwo członkowskie przypada ich 31. W rzeczywistości jednak rozkład liczby spraw między poszczególnymi krajami jest zróżnicowany: przykładowo, w stosunku do Litwy toczy się jedynie 7 postępowań, zaś w odniesieniu do Włoch 67, Hiszpanii 66 i Grecji 61. Blisko połowa wszystkich toczących się postępowań dotyczy opóźnień w transpozycji dyrektyw (34,7%) lub ich nieprawidłowej implementacji (15,1%); pozostałe sprawy odnoszą się do nieprawidłowości w stosowaniu norm traktatowych, rozporządzeń i decyzji (27,6%) lub nieprawidłowości w stosowaniu dyrektyw (22,6%). Średni czas rozpatrywania pojedynczej sprawy w ramach procedury z art. 258 i 260 TfUE to 26 miesięcy. W tym kontekście KE wskazuje na zalecany okres rozpatrywania skarg na poziomie 18 miesięcy.

            Tabela wdrożenia rynku wewnętrznego wskazuje, że najlepsze wyniki w odniesieniu do wszystkich wskaźników osiągnęła Rumunia; dobre wyniki osiągnęły także takie państwa, jak: Estonia, Cypr, Czechy oraz Litwa. Z drugiej strony, najgorsze wyniki osiągnęła Belgia, słabe – Hiszpania, Polska, Niemcy, Włochy i Wielka Brytania.

            Raport nr 26 zawiera także odniesienia do przykładu dobrych praktyk państw, które podjęły działania na rzecz poprawy wskaźników odnoszących się do deficytu transpozycji oraz deficytu zgodności: Irlandii, Rumunii oraz Włoch. Sprawozdanie Irlandii podkreśla powołanie odpowiedniej jednostki w strukturze administracyjnej, zajmującej się sprawami implementacji dyrektyw. Jesienią 2011 r. został powołany międzyministerialny komitet do spraw europejskich, na którego czele stanął minister do spraw europejskich. Komitet funkcjonuje w ramach Kancelarii Premiera, w skład jego wchodzą wysocy rangą przedstawiciele wszystkich ministerstw, prokuratury oraz komisji parlamentarnych. Komitet spotyka się cyklicznie, w przedziałach czasowych 2-3 miesięcy. Jego zadania odnoszą się ogólnie do spraw europejskich, w szczególności do analizowania udziału przedstawicieli władz irlandzkich w procesie tworzenia prawa europejskiego, monitorowania przebiegu procesu transpozycji prawa europejskiego, prowadzenia spraw dotyczących postępowań w zakresie potencjalnego naruszenia zobowiązań wynikających z Traktatu w ramach art. 258 i 260 TfUE. Celem działań Komitetu jest poprawa wskaźników Irlandii dotyczących transpozycji prawa europejskiego oraz unikanie lub minimalizowanie ryzyka otrzymania kar pieniężnych w ramach wyroku TSUE. Podgrupa Komitetu, w ramach której zasiadają urzędnicy ministerialni zajmujący się implementacją oraz potencjalnymi naruszeniami (infringements) prawa europejskiego, spotyka się regularnie i przygotowuje raporty dotyczące istotnych i problematycznych zagadnień pojawiających się w procesie transpozycji. W tym kontekście możliwe jest monitorowanie przebiegu procesu transpozycji oraz wywieranie, w razie potrzeby, koniecznego nacisku formalnego i ‘moralnego’ dla zachowania wyznaczonego terminu (deadline) implementacji oraz ograniczenia liczby naruszeń prawa europejskiego. Wdrożony system koordynacji administracji zadziałał skutecznie, zapewniając po raz pierwszy w historii irlandzkiego członkostwa w Unii terminową implementację wszystkich dyrektyw w lutym 2013 r. oraz zmniejszając liczbę spraw o naruszenie prawa europejskiego z ok. 90 do ok. 30.

            W przypadku Włoch sukces działań implementacyjnych opierał się na trzech czynnikach: po pierwsze, przyjęciu krajowego systemu transpozycji dyrektyw; po drugie, lepszej koordynacji wewnętrznej postępowań o naruszenie zobowiązania wynikającego z Traktatów; po trzecie, większej determinacji instytucji uczestniczących w procedurze implementacyjnej. Raport włoski podkreśla, że poprzednio obowiązujący system transpozycji prawa europejskiego miał charakter kompleksowy, ponieważ był powiązany z podejmowaniem działań legislacyjnych również w związku z postępowaniami o naruszenie prawa europejskiego na podstawie art. 258 TfUE. Opóźnienia w przyjmowaniu projektów związane były z dynamiką parlamentu (projekty musiały być rozpatrzone przez obie izby parlamentu) oraz ze względu na problemy polityczne, szczególnie w kontekście postępowań o naruszenie prawa europejskiego. Nowe prawo transpozycyjne z grudnia 2012 r. przyznaje wiodącą rolę koordynacyjną dla Departamentu Polityki Europejskiej oraz wprowadza zasadę rozdziału projektów ustaw, które mają dotyczyć wyłącznie transpozycji lub wyłącznie procedury o naruszenie prawa europejskiego. W ramach Departamentu powołano specjalną jednostkę koordynującą działania instytucji krajowych oraz odpowiedzialną za kontakty z instytucjami europejskimi związanymi z postępowaniami z art. 258 TfUE.

            W 2011 r. wskaźnik deficytu transpozycji Rumunii przekroczył zalecany poziom 1%, co stanowiło asumpt dla podjęcia działań reformujących krajową procedurę implementacji dyrektyw. Ministerstwo Spraw Europejskich dokonało przeglądu punktów kontaktowych w każdym ministerstwie oraz przyjęło nową metodę działań, polegającą na wyznaczeniu sztywnych terminów transpozycji (transposition deadlines) dla przyjęcia projektów aktów prawnych zmierzających do implementacji dyrektyw. Nowa procedura zakłada, że projekty ustaw muszą zostać przyjęte na 4 miesiące przed upływem terminu transpozycji; decyzje rządowe oraz ustawodawstwo pochodne na 2 miesiące przed upływem terminu, a pakiety legislacyjne na 6 miesięcy przed upływem terminu. Rząd corocznie przyjmuje memorandum europejskie, stanowiące dokument polityki publicznej określający dyrektywy podlegające implementacji i notyfikacji. Proces transpozycji jest monitorowany na bieżąco, z obowiązkiem sporządzania co miesiąc raportów implementacyjnych.

            Jako podsumowanie wniosków płynących z raportów można uznać wskazania zawarte w zaleceniu Komisji w sprawie środków na rzecz poprawy funkcjonowania jednolitego rynku (2009/524/WE)[49]. Rekomendacje odnoszące się do działań zmierzających do poprawy transpozycji dyrektyw wskazują na konieczność odpowiednio wczesnego przygotowania do implementacji; krajowe oceny skutków dyrektywy powinny być opracowywane w momencie przedstawienia projektu dyrektywy przez KE, a zatem jeszcze przed przyjęciem tekstu ostatecznego aktu prawnego w ramach procedury legislacyjnej. Po drugie, istotne jest zachowanie ciągłości personalnej, czyli osób uczestniczących w procesie negocjacji projektu dyrektywy na szczeblu europejskim oraz przygotowujących projekt krajowych środków implementujących dyrektywę. W tym kontekście istotne jest zapewnienie ścisłej współpracy między urzędnikami zaangażowanymi w negocjacje, transpozycję i egzekwowanie dyrektywy. Po trzecie, podkreślona jest rola zachowania efektywnej współpracy i komunikacji z parlamentami krajowymi, a także w przypadku państw zdecentralizowanych z organami regionalnymi (lokalnymi). W procesie legislacyjnym należy unikać dodawania przepisów uzupełniających, które nie są niezbędne dla implementacji dyrektywy, ale które mogą powodować opóźnienia w transpozycji poprzez poszerzenie zakresu regulacji krajowej. W tym kontekście wskazane jest powołanie struktury w administracji rządowej odpowiedzialnej za przegląd projektów aktów prawnych pod kątem kontroli treści wykraczających poza wymogi dyrektyw. Korzystne jest także stosowanie tzw. tabel korelacji, wykorzystywanych zarówno w procesie monitoringu, ale także dla szerszych celów informacyjnych[50].

            Państwa członkowskie winny zagwarantować dla procesu transpozycji wolę polityczną[51]. Postawa administracji krajowej powinna wskazywać zaangażowanie w unijny proces decyzyjny. W szczególności, władze krajowe powinny zapewnić odpowiedni przepływ informacji na temat prawa unijnego oraz powstrzymywać się w procesie transpozycji od „pozłacania” (gold-plating) oraz „wybierania co lepszych kąsków” (cherry-picking). Istotne jest także osadzenie działań implementacyjnych w szerszym kontekście: przyjmowanie dyrektyw, ich transpozycja, wdrażanie i egzekwowanie.

            Zalecenie 2009/524/WE zawiera odrębną część poświęconą przyjęciu środków zmierzających do informowania obywateli i przedsiębiorstw o ich prawach w ramach jednolitego rynku. Państwa członkowskie są zobowiązane do udostępniania opinii publicznej danych dotyczących transpozycji, w ramach uproszczonej bazy danych dostępnej internetowo na stronach ministerstw. Dodatkowo, organy krajowe winny podjąć akcję informacyjną odnośnie do nowych regulacji związanych z transpozycją w terminie co najmniej 12 tygodni przed ich wejściem w życie.

W podsumowaniu rozważań dotyczących wniosków wynikających z raportów zawierających tabele rynku wewnętrznego należy odnieść się do konkluzji merytorycznych zawartych w raportach. Uwagi KE wielokrotnie podkreślają znaczenie terminowej i prawidłowej transpozycji dyrektyw dla funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz dla Unii jako wspólnoty obywateli i przedsiębiorców. Prawidłowość przebiegu implementacji dyrektyw oznacza, że unijne prawodawstwo wywiera rzeczywiste skutki prawne; z kolei nieprawidłowości przebiegu implementacji dyrektyw osłabiają wiarygodność prawa europejskiego. W tym kontekście stosowanie dyrektyw jako aktu prawa może prowadzić do nadmiernego wydłużenia procesu wdrożenia prawa; przykładowo okres pełnej implementacji dyrektywy może w praktyce wynosić ok. 4 lat, zaś w przypadku regulacji o bardziej skomplikowanym charakterze do 7 lat.

KE podkreśla te działania państw członkowskich, które sprawdziły się w praktyce krajów o dobrym rekordzie implementacji. Zwraca uwagę na konieczność zapewnienia wsparcia politycznego dla procesu transpozycji; wola polityczna powinna być połączona z działaniami administracji oraz przełożona na konkretne struktury operacyjne. Skuteczność transpozycji zależy od uwzględnienia zasady otwartości (transparentności) oraz zagwarantowania stałego monitorowania przebiegu procesu przyjmowania regulacji krajowych. W tym kontekście każde opóźnienie w implementacji dyrektyw, nawet nieznaczne lub w stosunku do małej ilości aktów prawnych, powoduje wzrost wskaźnika deficytu transpozycji. Zdaniem KE należy zatem unikać takich opóźnień.

            Na podstawie omówionych powyżej raportów dotyczących wdrożenia unormowań z zakresu rynku wewnętrznego można także wysnuć pewne wnioski o charakterze instytucjonalnym, dotyczącym już nie treści, ale formy raportów. Przede wszystkim należy podkreślić otwarty i transparentny charakter publikowanych informacji. Raporty stanowią obiektywny „probierz” funkcjonowania rynku wewnętrznego. Mają one zasadniczo charakter statystyczny, wskazują na występujące prawidłowości zjawisk, analizują przebieg ewolucji i zmian w kształtowaniu się wysokości wskaźników podlegających pomiarom, prognozują pojawienie się trendu wznoszącego lub opadającego. Znaczenie raportów nie ogranicza się jednak do analizy rzeczywistego funkcjonowania wspólnego rynku UE oraz do badania procesu transpozycji prawa europejskiego w państwach członkowskich. Mają one także znaczenie monitorujące przebieg implementacji dyrektyw do prawa krajowego. Nie stanowią przy tym instrumentów prawnie wiążących, nie są elementem formalnej procedury z art. 258 i 260 TfUE. Raporty stanowią instrument „miękkiego” oddziaływania na władze krajowe, powodujący jedynie dobrowolne zmiany w działaniach państw członkowskich. W tym kontekście poprawa wyników transpozycji prawa europejskiego wynika z siły argumentów, a nie z argumentu siły.

            Raporty oddziaływają na państwa członkowskie poprzez możliwość porównania wyników transpozycji danego kraju w odniesieniu do innych państw: krajów sąsiednich, krajów o podobnej strukturze instytucjonalnej, krajów o zbliżonej ścieżce rozwoju historycznego, krajów podobnych geograficznie i demograficznie, etc. W tym kontekście możliwe jest prześledzenie pewnych paraleli wyników transpozycji w stosunku do tradycyjnie wyodrębnionych grup państw, jak państwa skandynawskie czy państwa bałtyckie. Możliwe jest także badanie oddziaływania poszczególnych czynników historycznych na ewolucję wskaźników transpozycji poszczególnych państw.

            Inna sfera oddziaływania treści raportów to konsekwencje wynikające z reform instytucjonalnych podejmowanych przez państwa członkowskie. Opis przykładów skutecznej praktyki (success stories) może powodować upowszechnianie się tych mechanizmów, które okazały się efektywnymi instrumentami zmian. Komisja nie tylko wspiera ów proces „benchmarkingu” w ramach umieszczania w raportach sprawozdań krajowych, dotyczących doświadczeń indywidualnego państwa członkowskiego, ale stara się też dokonać wstępnej analizy pozytywnych czynników zmian w kierunku ich identyfikacji i upowszechnienia.

            Oddziaływanie raportów można zatem porównać do oddziaływania instrumentów „miękkiego prawa” (soft law), czyli zaleceń i rekomendacji pozbawionych formalnej mocy wiążącej. Ich faktyczna skuteczność może być jednak zbliżona do oddziaływania instrumentów „twardego” prawa, czyli norm prawnych o formalnej mocy wiążącej. Państwa członkowskie mogą dobrowolnie stosować się do zaleceń przedstawianych przez Komisję, aby przez poprawę wskaźnika deficytu transpozycji znaleźć się w bardziej prestiżowej grupie państw o lepszych wynikach implementacji (peer pressure). W tym kontekście można badać skuteczność indywidualnych ocen KE, zawierających z jednej strony „nagany” dla państw regularnie osiągających słabe rezultaty transpozycji, bez wykazywania poprawy przynajmniej niektórych wskaźników funkcjonowania wspólnego rynku; z drugiej strony stwierdzeń podkreślających efektywność działań krajowych zmierzających do transpozycji dyrektyw.

 

Dodatkowe informacje